Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 104/20

Uzasadnienie

1. 1. Rada Gminy w dniu 30 listopada 2016 r. podjęła uchwałę nr XIII/147/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 16 ust. 2.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w dniu uchwalenia tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.), poprzez wskazanie w § 16 ust. 2 uchwały, że: "Na tereny przeznaczone do wspólnego użytku zwierzęta domowe, w szczególności psy należy wyprowadzać na uwięzi, a psy ras uznanych za agresywne lub psy wzbudzające zagrożenie, także w kagańcu", co uchybia wskazanym powyżej przepisom bowiem wykracza poza delegację ustawową. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

2. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie podnosząc, że prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje na umocowanie gminy do wprowadzenia obowiązków zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością zwierząt dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

3. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera złożoną skargę z modyfikacją w zakresie zarzutów i wniosku w niej zawartego w ten sposób, że zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 1, § 13, § 16 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 19 ust. 5 oraz § 20 i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

3.1. Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 1 uchwały przekroczono zakres delegacji ustawowej nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania czternastu rodzajów odpadów komunalnych, co nie wynikało z obowiązującej w tamtym okresie ustawy (art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 4 u.c.p.g.).

3.2. Z kolei w § 13 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia wzdłuż chodników błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., gdyż rada gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawy, przez jego rozszerzenie o wszystkie chodniki położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Nadto uchwała nie zawiera jednego z istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, stosownie do wymogu zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Ta okoliczność, zdaniem Prokuratora, powinna prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały.

1. 3.3. Skarżący wskazał ponadto, że w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały rada uchwaliła, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy m.in. oznaczenie tablicą ostrzegawczą ogrodzonej nieruchomości, na której przebywa pies bez uwięzi. Delegacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na właściciela psa dodatkowych obowiązków w regulaminie, musi być wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczna w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że postanowienia regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka muszą być regulowane wyłącznie w drodze ustawy.

1. 3.4. Odnośnie kolejnego zarzutu w ocenie Prokuratora uregulowanie w przepisie § 19 ust. 5 uchwały – sytuacji nadzwyczajnej deratyzacji stanowi wyjście poza ramy delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który to przepis upoważnia organ do wskazania w regulaminie czystości i porządku wyłącznie obszarów podlagających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ustawodawca w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1239) nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni.

1. 3.5. Co do § 20 Prokurator zarzucił mu powtórzenie materii uregulowanej ustawą (art. 5 ust. 6-9 u.c.p.g.). Podkreślił, że informacyjny charakter tego przepisu uchwały stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji.
2. 4. Do pisma Prokuratora zawierającego rozszerzenie skargi, organ, któremu doręczono to pismo, nie ustosunkował się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; CBOSA).

6. Znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczej gmin mają gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzoną im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność.

Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych.

1. 7. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważniał radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
2. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
3. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
4. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
9. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
10. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
11. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
12. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
13. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
14. 8. Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy mogła w regulaminie:
15. 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
16. 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
17. 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
18. 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
19. 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.
20. 9. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego.
21. 10. Mając to wszystko na uwadze i odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi (w zakresie zmodyfikowanym – rozszerzonym przez Prokuratora Okręgowego) wskazać należy, że w pełni zasadny jest zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa przez uregulowanie zawarte w § 2 ust. 1 uchwały. W przepisie tym Rada Gminy wprowadziła obowiązek zbierania przez właścicieli nieruchomości czternastu rodzajów odpadów komunalnych (pkty od 1 do 14).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. (w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W art. 4a u.c.p.g. zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust.

1. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących, miedzy innymi, prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiały gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywał obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował, w stanie obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji.

Brak było jednak w tamtym okresie podstawy do nakładania na właścicieli obowiązku tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., II SA/Bd 1433/18, WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 705/18, WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19; CBOSA). Świadczy o tym treść zmiany dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 tej ustawy. Nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów (§ 3 pkt 4 Regulaminu) Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, pomijając już kwestię, że przyjęta w przepisie § 2 ust. 1 uchwały klasyfikacja odpadów jest niezgodna z brzmieniem ustawowym, co wynika z porównania treści zaskarżonego przepisu § 2 ust. 1 uchwały z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g.

11. Jeśli chodzi o § 13 uchwały to jego treść jest wprost niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W przepisie uchwały mowa jest bowiem o właścicielach nieruchomości "położonych wzdłuż chodników" i obowiązku sprzątania "części nieruchomości służących do użytku publicznego", co sprowadza się do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku w innym (szerszym) zakresie, niż reguluje to ustawa. Jest to zatem oczywisty przypadek istotnego naruszenia prawa.

12. Jeśli chodzi o przepis § 16 ust. 2 uchwały to, zdaniem Sądu, delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14 (CBOSA), zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy.

Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 16 ust. 2 regulaminu było jednak to, że rada gminy sformułowała zawarty w tym przepisie obowiązek zbyt szeroko i nie wprowadziła od niego wyjątków. Użyte w przepisie sformułowanie "zwierzęta domowe, w szczególności psy" wskazuje, że obowiązkiem wyprowadzania na uwięzi objęte są wszystkie zwierzęta domowe, co niewątpliwie jest regulacją za szeroką i nie znajdującą uzasadnienia w przypadku zwierząt domowych niestwarzających zagrożenia lub nie trzymanych na uwięzi a wyprowadzanych niekiedy na tereny do wspólnego użytku przez właścicieli (np. koty, świnki morskie).

Nadto obowiązek ten nie przewiduje żadnych wyjątków od nakazu prowadzenia psów na smyczy. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną. Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 426), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy.

Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19, CBOSA).

Z tych względów należy uznać, że przepis § 16 ust. 2 uchwały naruszył prawo w stopniu istotnym, co, podobnie jak w przypadku wszystkich wyżej uwzględnionych zarzutów, prowadziło do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

13. Z opisanych na wstępie punktu 12 względów Sądu uznał za dopuszczalne uregulowanie zawarte w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały. Przy wprowadzeniu takiej regulacji, w ocenie Sądu, nie można bez wykazania stopnia ingerencji, czyli z samej zasady bez jej szczegółowego uzasadniania, zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Oznaczenie tablicą ostrzegawczą tego, że na terenie nieruchomości przebywa pies bez uwięzi (bez narzucania jej treści) jest regulacją uzasadnioną potrzebą ochrony ludzi przed potencjalnym niebezpieczeństwem czy zagrożeniem i zarazem regulacją mało inwazyjną i łatwą do zrealizowania dla osób utrzymujących zwierzęta na danej nieruchomości.

14. Za zgodne z prawem sąd uznał postanowienie zawarte w § 19 ust. 5 regulaminu. Z przyczyn wskazanych w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17). Linia orzecznicza, która wymaga takiego szczegółowego uzasadnienia oparta jest na niewłaściwym, zbyt wąskim, legalistycznym rozumieniu kompetencji samorządowych. Żaden przepis prawa, w szczególności przedmiotowa ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zabrania stosowania w aktach prawa miejscowego regulacji dopuszczających wyjątki uzasadnione celem ustawy określonym delegacją.

Przepis art. 4 ust. 8 u.c.p.g. zawiera sformułowanie "wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Nie mówi zatem, że termin musi być określony z góry i kalendarzowo. Pojęcie terminu w tym kontekście trudno bezpośrednio odnosić do instytucji terminu prawa cywilnego. Zrozumiałe jest i nie wymaga to rozbudowanej argumentacji, że wszystkie zagrożenia sanitarne związane z gryzoniami lub innymi szkodnikami, których dotyczy deratyzacja nie są możliwe do przewidzenia. Stawianie takiego wymogu, opartego na argumentacji ściśle formalnej, może prowadzić do konsekwencji niezgodnych z celem delegacji, czyli braku podstawy prawnej do przeprowadzenia deratyzacji w sytuacji wyjątkowej, a nie objętej planowanymi i ustalonymi z góry "standardowymi" terminami, a koniecznej do przeciwdziałania zagrożeniu powodowanemu przez gryzonie. Rozwiązanie przyjęte w regulaminie w sposób wyważony realizuje obowiązek ustawowy regulując w § 19 ust. 3 "standardowe" terminy deratyzacji i dopuszczając wyjątek w sytuacjach zagrożenia sanitarnego. Zastosowanie wyjątku, o którym mowa w ust. 5 obwarowane jest wnioskiem specjalistycznego organu i dokonaniem obwieszczenia, co należy uznać za w pełni uzasadnione i zgodne z prawem.

15. W ocenie Sądu zapis § 20, choć zbędny, nie jest istotnym naruszeniem prawa, bo nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji definicji ustawowej, tylko jej powtórzenie. Trudno bowiem uznać, że powtórzenie tego, co jest w ustawie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zapis § 20 uchwały nie stwarza żadnego zagrożenia dla praworządności. Nadto, Sąd podziela pogląd, że zasady techniki legislacyjnej mają charakter pomocniczy i nie służą do oceny ważności aktów prawa miejscowego z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, CBOSA).

Z tych względów skarga została oddalona w zakresie objętym punktami 13, 14 i 15 (art. 151 p.p.s.a.).