Uzasadnienie
Wójt Gminy - powołując się m.in. na art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.) decyzją z [...] października 2022 r., Nr [...] odmówił D.Z. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] października 2022 r. w związku z opieką nad matką U.Z., która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 10 października 2022 r. D.Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką U.Z. Organ I instancji ustalił, że D.Z. faktycznie opiekuje się niepełnosprawną matką U.Z. od początku jej choroby i z tego tytułu nie może podjąć zatrudnienia. U.Z. jest zamężna i posiada orzeczenie lekarza ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od [...] lipca 2022 r. i wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji na skutek choroby. Mąż U.Z. – K.Z. nie jest w stanie opiekować się żoną ze względu na stan zdrowia.
Dalej organ I instancji powołując się na treść art. 17 u.ś.r. wyjaśnił, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę wynikającą z art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., albowiem należy do kręgu osób, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie spełnia natomiast jednego z warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ termin powstania trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji – według orzecznika ZUS – istnieje od [...] lipca 2022 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez D.Z. opieki nad matką U.Z., jednak zgodnie z u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko, gdy niepełnosprawność osoby wymagające opieki powstała do 18 roku życia lub w trakcie studiów, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Co prawda Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał, że takie różnicowanie prawa do świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, jednak do dnia dzisiejszego nie podjęto inicjatywy ustawodawczej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.Z., w którym powołała się na wspomniany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała, że opiekuje się mamą o początku jej choroby. Mama ma astmę oskrzelową, usunięte prawe płuco, problem z chodzeniem z uwagi na połamane biodro, ma niedoczynność tarczycy i niewydolność oddechową, korzysta z aparatu tlenowego. Potrzebuje pomocy w różnych czynnościach, takich jak ubieranie, kąpanie, wstawanie z łóżka, przygotowywanie posiłków. Ojciec nie jest w stanie opiekować się mamą, gdyż sam wymaga opieki ze względu na stan zdrowia. Jest jedyną osobą w rodzinie, która mieszka z mamą i może się nią opiekować.
Decyzją z [...] grudnia 2022 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zgadzając się z uzasadnieniem organu I instancji dotyczącym odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji U.Z. powstała później niż określono w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyjaśnił, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można obecnie pominąć skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r., pod poz. 1443. Wyrokiem tym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Kolegium dokonując wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Utracił on jednak przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia.
W ocenie Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie mogło jednak zostać przyznane z innych względów. Organ powołał się mianowicie na treść w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.
Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że U.Z., która wymaga opieki pozostaje w związku małżeńskim z K.Z., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego. Podnoszona przez D.Z. okoliczność stale sprawowanej w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Brak formalnego legitymowania się przez męża U.Z. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje w ocenie organu, że świadczenie pielęgnacyjne na rzecz D.Z. nie może zostać przyznane.
D.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia i dopuszczenia dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] października 2022 r., z którego wynika, że K.Z. nie jest w stanie sprawować opieki lekarskiej nad żoną U.Z. oraz karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] grudnia 2022r. z którego wynika, że u K.Z. rozpoznano nowotwór - guza gardła środkowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
- 1) postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
- - art. 8 k.p.a. przez nieprowadzenie postępowania przez organ w sposób budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz
- 2) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez dokonanie jedynie literalnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi podstawową przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazała, iż jej ojciec K.Z. wystąpił z wnioskiem o orzeczenie niepełnosprawności, który do dnia złożenia skargi nie został rozpoznany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259.; dalej jako p.p.s.a.) jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad matką.
Świadczenie pielęgnacyjne, którego domagała się skarżąca, przyznawane jest na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie ustawą z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W przedmiotowej sprawie niesporne jest, iż matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza ZUS stwierdzającym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji istniejącą od dnia [...] lipca 2022 r., która jest zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. traktowana jako znaczny stopień niepełnosprawności. Matka skarżącej urodziła się [...] r., a zatem miała wówczas ukończone prawie 63 lata.
Trafnie jednak organ odwoławczy – w przeciwieństwie do organu I instancji – pominął w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie czyniąc go podstawą odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20).
Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium na rzecz skarżącej opiera się na innej podstawie niż uczynił to organ I instancji, a mianowicie na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na tle wykładni powyższego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim, a nie będący ich małżonkami, mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstaje nie tylko w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest on w stanie realnie sprawować opieki. Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania tego prawa jest legitymowanie się przez tego małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że oświadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim z K.Z., a który na dzień wydawania decyzji przez organy administracyjne nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na powyższą rozbieżność orzecznictwa w wykładni art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, w której w pkt 2 stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Stanowisko i argumentację wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wiąże ono pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przyjmując, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki przez współmałżonka osoby wymagającej opieki. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jaka okoliczność stanowi przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz innych osób niż współmałżonek, tj. legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym nieuprawnione było zarzucanie organowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.
Oznacza to, iż co do zasady stanowisko organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe i zgodne z wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonaną we wspomnianej uchwale NSA.
Stwierdzić jednak należy, iż organy obowiązane były poinformować skarżącą o powyższej przeszkodzie w wydaniu pozytywnej dla niej decyzji i zobowiązać ją przed zakończeniem postępowania do przedłożenia orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanego w stosunku do jej ojca, zaznaczając, iż przedstawione przez nią zaświadczenie lekarskie nie jest wystarczające. Tym bardziej w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organ I instancji przed wydaniem decyzji poinformował wnioskodawczynię, iż nie spełnia jedynie warunku z art. 17 ust. 1b u. ś.r. Natomiast organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjął żadnych czynności w trybie art. 9, art. 10 i art. 79a k.p.a. Skarżąca dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowiedziała się o innej podstawie odmowy przyznania jej świadczenia (przeszkodzie wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Spowodowało to, iż dopiero wówczas jej ojciec - jak wynika ze skargi i dołączonego do niej dowodu nadania korespondencji do Powiatowego Zespołu Orzekania ds. Niepełnosprawności
- - wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niepełnosprawności.
W związku z tym, iż organy dopuściły się naruszenia wskazanych powyżej przepisów art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższą oceną prawną oraz wskazania co dalszego postępowania, w szczególności udzielą stronie niezbędnych wyjaśnień w zakresie usunięcia przeszkody w przyznaniu świadczenia, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.