Uzasadnienie
Dnia 25 lipca 2016 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek P Sp. z o.o. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia "Elektrociepłownia na biogaz o mocy do 1 MW w Gminie".
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz na podstawie § 3 ust. 1 pkt 45 i 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego we wniosku przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowo omówił przeprowadzone przez siebie postępowanie, a następnie wskazał, że projektowana inwestycja może potencjalnie oddziaływać na takie elementy środowiska jak: powietrze atmosferyczne, klimat akustyczny, gleba, wody podziemne. Nadto podał, że oznaczone w raporcie oddziaływania na środowisko emisje oraz przedstawione wyliczenia wskazują na niszczący wpływ na te elementy środowiska.
Organ stwierdził, że emisja gazów i pyłów do powietrza będzie związana głównie ze spalaniem powstałego w komorach fermentacyjnych biogazu w modułach kogeneracyjnych i pochodni awaryjnej oraz poruszaniem się po terenie inwestycji pojazdów silnikowych. Zdaniem Wójta eksploatacja zakładu nie wiąże się z ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń do powietrza, która jest głównym czynnikiem pogarszającym stan klimatu, nie będzie miała wpływu na rozkład temperatur, kierunek i siłę wiatrów ani stosunki wodne w okolicy, w związku z tym nie będzie oddziaływać na klimat. Jednakże analizowane przedsięwzięcie będzie źródłem odorów, czyli emisji do atmosfery zapachowo-czynnych. Substancje te powstają w wyniku magazynowania odpadów i stanowić będą największą uciążliwość planowanej inwestycji.
Organ I instancji wskazał też, że ważną kwestią związaną z funkcjonowaniem tego typu instalacji jest również możliwość pojawienia się insektów oraz gryzoni, które mogą być nie tylko uciążliwe, ale mogą roznosić różnego rodzaju chorobotwórcze mikroorganizmy, co stanowi zagrożenie dla zdrowia.
Szczególną uwagę organ zwrócił na kwestię oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi i uznał, że w takim przypadku należy kierować się zasadą przezorności, uregulowaną w art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków traktować jak pewność ich wystąpienia, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
Podsumowując organ stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji spowodowuje pogorszenie warunków aerosanitarnych i będzie stanowiła nadmierną uciążliwość dla otoczenia, gdyż nie ma możliwości całkowitego wyeliminowania uciążliwości odorowej, zwłaszcza przy lokalizacji inwestycji w otoczeniu osiedli mieszkaniowych. Rozstrzygając sprawę Wójt wziął również pod uwagę negatywne głosy mieszkańców Sołectw [...] wyrażane na zebraniach wiejskich i w pismach Sołtysów.
P Sp. z o. o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie:
- 1) art. 7, 8, 11 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak powiadomienia Spółki o zebranych dowodach i materiałach, a przez to uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, o których Spółka nie posiadała wiedzy,
- 3) naruszenie rozdziału 5 k.p.a. dotyczącego rozprawy administracyjnej poprzez poinformowanie Spółki, bez przeprowadzenia określonych w w/w rozdziale obligatoryjnych czynności, poprzedzających rozprawę administracyjną.
Stawiając powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie Wójtowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana wyłącznie w sytuacji wystąpienia którejś z przesłanek wyliczonych w art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej– u..o.o.ś.), przy czym w przedmiotowej sprawie żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Wójt w treści uzasadnienia nie podjął nawet próby polemiki z pozytywnymi dla niej rozstrzygnięciami organu współdziałającego w postępowaniu, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zdaniem Spółki Wójt nie uzasadnił również jaką konkretnie Spółka będzie podejmowała działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko. Poza tym w sposób subiektywny za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął pisma mieszkańców gminy, z którymi Spółka nie miała okazji się zapoznać, gdyż o ich przedłożeniu Wójtowi nie została poinformowana, czym Wójt naruszył przepis art. 10 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowe Spółka podkreśliła, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności zgodził się z Wójtem Gminy, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust 1 pkt 45, 52 lit. b, 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko stanowiła fakultatywną część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wyjaśnił też, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. W ramach przeprowadzanego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organy dokonują weryfikacji tego raportu.
W art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. ustawodawca przewidział jakie elementy powinna obejmować treść raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. I tak, w pierwszej kolejności raport ten powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.o.o.ś. Nadto, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać, w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia, informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, informacje o zapotrzebowaniu na energię i jej zużyciu, ocenione w oparciu o wiedzę naukową ryzyko wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyko związane ze zmianą klimatu; opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane, informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru; określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej i katastrofy naturalnej i budowlanej, oddziaływania na klimat, w tym emisje gazów cieplarnianych, oddziaływania - istotne z punktu widzenia dostosowania do zmian klimatu, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej - także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego; porównanie oddziaływań analizowanych wariantów na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi i krajobraz, analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.
Raport oddziaływania na środowisko jest podstawowym, określonym przez u.o.o.ś dokumentem stanowiącym podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przybiera on formę opracowania naukowego. Wynika to przede wszystkim z zakresu zagadnień, które powinny być przedmiotem analizy tego dokumentu. Z powyższych względów autor raportu odziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien mieć specjalistyczną wiedzę. Z punktu widzenia zasad postępowania raport o oddziaływaniu na środowisko jest dokumentem prywatnym. Dalej organ podniósł, że mimo, iż raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art 84 k.p.a. jako dokument posiada szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, organizacyjnych, logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Raport powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. kwestii, co jednak nie wyklucza jego uzupełnienia w toku postępowania administracyjnego, czy to na żądanie organu prowadzącego to postępowanie, czy też na wniosek któregoś z organów opiniujących lub uzgadniających.
Raport oceny oddziaływania może zatem podlegać uzupełnieniu, autor raportu lub inna osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną może udzielić wyjaśnień w zakresie powziętych przez organ wątpliwości. Ocena raportu niewątpliwie jest ograniczona, ponieważ organ nie posiada specjalistycznej wiedzy, a w konsekwencji nie jest w stanie dokonać merytorycznej oceny raportu, sprawdzając zasadność zawartych w nim ocen organ nie jest w stanie dokonać sprawdzenia (badania i ustalenia) parametrów przedsięwzięcia i jego oddziaływania. Zatem organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną.
Przechodząc do oceny przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że został on sporządzony przez zespół autorów i powinien zostać podpisany przez kierującego tym zespołem. Nadto raport powinien również zawierać oświadczenie autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art 74a ust. 2 u.o.o.ś., stanowiące załącznik do raportu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że takie oświadczenie nie zostało załączone, co stanowi niewątpliwie brak formalny, który powinien zostać uzupełniony. Organ ponownie wskazał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako podstawowy dokument składany w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej powinien być sporządzony przez osoby ze specjalistyczną wiedzą, które spełniają ustawowe wymagania, co do posiadanego wykształcenia. Weryfikacja spełniania tych wymogów następuje w drodze załączenia odpowiedniego oświadczenia, czego w tej sprawie zabrakło.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji obszernie omówił ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i stwierdził, że z raportu tego nie wynika jednoznacznie jaki jest zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na klimat akustyczny, czy powietrze atmosferyczne, co pozwoliłoby na jednoznaczne określenie, czy w związku z użytkowaniem elektrociepłowni może dojść do kumulacji oddziaływania z przedsięwzięciami znajdującymi się w zakresie tego oddziaływania. Nadto, organ I instancji słusznie dostrzegł, że autorzy raportu nie określili ewentualnych zagrożeń dla pracowników elektrociepłowni. Zagadnienie to powinno być natomiast ujęte w raporcie. Zdaniem Kolegium braki te podlegają uzupełnieniu, co powinno nastąpić poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia wyjaśnień do raportu.
Odnosząc się do wskazanych przez organ I instancji podstaw wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że obecnie nie obowiązują w Polsce unormowania, które określałyby dopuszczalne wartości emisji odorów, w tym w szczególności z ferm hodowlanych. W ramach obowiązujących przepisów normujących zakres dopuszczalnych wartości stężeń poszczególnych substancji w powietrzu wymienić można rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012r, w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16 poz. 87). Jak wynika z przeprowadzonych na potrzeby raportu analiz, kwestia dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu w tym kwestia odorowa były przedmiotem weryfikacji i prowadzą one do wniosku, że w zakresie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia nie dojdzie do naruszenia norm wskazanych w wymienionych rozporządzeniach.
Tak więc, przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów
W kontekście powyżej wskazanych okoliczności, zdaniem Kolegium powołanie się przez Wójta wyrażoną w art. 191 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zasadę przezorności oraz wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zasadę prewencji wydaje się nieuzasadnione. W ocenie Kolegium nie zachodzą podstawy, aby utożsamiać brak regulacji dotyczących wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metod oceny zapachowej jakości powietrza z niepełnym rozpoznaniem negatywnego oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia w rozumieniu powołanego przepisu. Przyjmuje się, że przepisy art 6 p.o.ś. mają charakter ogólny, gdyż przewiduje zasady, które mają wymiar powszechny, jako adresowane do wszelkich podmiotów podejmujących jakiejkolwiek działania mogące oddziaływać na środowisko. Przepisy art. 6 p.o.ś. powinny być więc stosowane w powiązaniu z tymi przepisami prawa ochrony środowiska, które rozwijają ustanowione w nim ogólne zasady w danym przypadku.
W rozpoznawanej sprawie brak jest powiązania tego przepisu z innymi normami szczegółowo określającymi obowiązki podmiotu podejmującego planowaną działalność, bowiem brak jest odpowiedniej regulacji prawnej w zakresie uciążliwości odorowej.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Kolegium podkreśliło, że raport i uzgodnienia organów współdziałających niewątpliwie kształtują treść decyzji środowiskowej. Jeżeli organ oceni, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będący kluczowym dowodem w sprawie, zawiera treści zgodne z obowiązującymi przepisami, uwzględnia wszystkie ewentualne zagrożenia związane z realizacją wnioskowanego zamierzenia, został zaakceptowany przez organy współdziałające, lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także spełnione zostały pozostałe przesłanki pozytywnego rozpoznania wniosku, o których mowa powyżej, to zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną wart. 6 k.p.a., organ nie może odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Niewątpliwie, co wynika z akt przedmiotowego postępowania, planowane przedsięwzięcie budzi bardzo duże kontrowersje wśród społeczności lokalnej.
Z licznych pism przedkładanych przez sołtysa Sołectwa [...], sołtysa Sołectwa [...] oraz Stowarzyszenie [...] wynika, że mieszkańcy pobliskiej okolicy obawiają się zanieczyszczeń powietrza, skażenia wód gruntowych i powierzchniowych, obniżenia wartości ich nieruchomości, ewentualnych awarii i wybuchów, ale przede wszystkim niedogodności związanych z uciążliwościami odorowymi oraz ewentualnym pojawieniem się owadów i gryzoni. Sprzeciw mieszkańców gminy nie może jednak stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu nie może być zatem rozumiane jako swoiste referendum nad dopuszczalnością proponowanej inwestycji.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu. Mieszkańcy okolicy, w której ma powstać przedsięwzięcie mieli zatem możliwość przedkładania swoich uwag i wniosków w sprawie.
W związku z rozważaniem kwestii udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej Kolegium wskazało, że pismami z dnia [...] lutego 2017 r., a także w drodze obwieszczenia, Wójt Gminy poinformował, że w dniu [...] lutego 2017 r., o godzinie 18.00 w świetlicy wiejskiej, Rada Sołecka [...] organizuje zebranie wiejskie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W piśmie do inwestora, Wójt Gminy zwrócił się z prośbą o jego udział w zebraniu. W aktach sprawy znajduje się protokół z zebrania wiejskiego mieszkańców sołectwa [...]. Z protokołu tego wynika, że w zebraniu wzięli udział przedstawiciel inwestora, autor raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiska, zastępca Wójta Gminy, a także mieszkańcy osiedla. W tym kontekście za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia przepisów dotyczących rozprawy administracyjnej. Zebranie wiejskie zorganizowane zostało z inicjatywy mieszkańców sołectwa [...], zaś organ poinformował o tym fakcie, w tym strony postępowania.
Za niezasadny organ II instancji uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. strony zostały poinformowane o zakończeniu postępowania oraz prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Zawiadomienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 14 marca 2017 r. Inwestor miał zatem możliwość zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami, w tym z protokołem z zebrania wiejskiego sołectwa [...], które odbyło się w dniu [...] lutego 2017 r. w sali wiejskiej w [...], a w którym to zebraniu uczestniczyli mieszkańcy sołectwa oraz goście, w tym m.in. Wójt Gminy.
Poza powyższym organ odwoławczy wskazał, że uznając A.J. –sołtysa [...] i Z.K. – G. - sołtysa [...] za strony toczącego się postępowania Wójt w ogóle nie zbadał, czy mają one interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu, a więc, czy są właścicielami działek, które znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W przypadku A.J. - sołtysa [...] wydaje się, że upatruje ona swojej legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony w fakcie, że inwestycja może mieć wpływ na mieszkańców [...], co nie stanowi o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast Z.K. – G. - sołtys [...] wskazała, że została umocowana do reprezentowania mieszkańców sołectwa. Nie jest jednak jasne o jakich konkretnie mieszkańców chodzi, i czy mogą być oni uznani za strony postępowania w w/w rozumieniu. Kwestia ta powinna być przez organ dostatecznie wyjaśniona, bowiem prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. od decyzji SKO z dnia [...] września 2017 r. złożyła Z.K. – G., w którym zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. skutkujące naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 i 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oraz przepisów rozdziału 2 działu III cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez przekroczenie zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania i niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące bezpodstawnym uznaniem za wiążącą opinię RDOŚ; nieuwzględnienie opinii PPIS ani stanowczego sprzeciwu mieszkańców, nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
- 2. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie posiadają statusu strony postępowania.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, nadto na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosła o wstrzymanie jej wykonania.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż piastując stanowisko sołtysa Sołectwa [...] jest zobligowana do stania na straży dobra wspólnego mieszkańców. Została upoważniona przez przedstawicieli mieszkańców, Radę Sołecką, do reprezentowania mieszkańców osiedla [...] w tej sprawie. Dalej strona podniosła, że po zapoznaniu się z treścią raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji (budowy biogazowni) w odległości zaledwie ok. 900 m od pierwszego z bloków mieszkalnych osiedla i ok. 400m od działek ogrodniczych, których właścicielami są mieszkańcy osiedla, powstało poważne zaniepokojenie mieszkańców, że skutki budowy tej inwestycji w pierwszej kolejności będą dotyczyć ich właśnie. Swoje uwagi i obawy mieszkańcy wyrażali jasno w trakcie zebrania wiejskiego w dniu [...] lutego 2017 r., w którym uczestniczyli przedstawiciele UG oraz przedstawiciel inwestora i autor raportu.
Zdaniem mieszkańców najwięcej obaw powoduje niemożliwa do wyeliminowania uciążliwość odorowa związana z inwestycją, na etapie transportu surowców oraz podczas pracy biogazowni, która zanieczyści środowisko.
W ocenie skarżącej wobec braku ustawy normującej sposób i zakres badania oraz oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie powinna stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości, które w rozpoznawanej sprawie prowadzą do konfliktów społecznych. Organ powinien był się wypowiedzieć na temat skali tego zjawiska, możliwości jego zminimalizowania oraz wpływu uciążliwości na zdrowie i życie ludzi. Substancji odorowych i pochodnych nie da się umiejscowić w jednym miejscu, ani ograniczyć tylko do terenu inwestycji. Będą one przenoszone przez powietrze przy każdym podmuchu wiatru i wyczuwalne na obszarze wielu kilometrów, a już na pewno na terenie osiedla mieszkaniowego [...] czy też na terenie działek ogrodniczych mieszkańców sołectwa.
Kolejnym zarzutem jest nadmierny hałas. W opracowanym raporcie oddziaływania oraz w opinii RDOŚ brano pod uwagę jedynie hałas związany z planowaną inwestycją. Nikt nie wziął pod uwagę tego, że właśnie na terenie tego osiedla położonego bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...] już w tej chwili okresowo występują przekroczenia norm hałasu. W przypadku powstania planowanej inwestycji nastąpiłaby jeszcze kumulacja hałasów, co byłoby bardzo poważnym utrudnieniem dla mieszkańców.
Dalej skarżąca podniosła, że opracowany raport oddziaływania jest dokumentem czysto teoretycznym, nie opartym na żadnych badaniach, odbiegającym od realnych warunków, i tym samym zabezpiecza jedynie interes inwestora, lekceważąc interes mieszkańców (ok. 200 osób).
Fakt, iż nie były wykonywane żadne badania potwierdził autor raportu obecny na zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego br. W opracowanym raporcie autor twierdzi, że "W skali globalnej inwestycja ta będzie miała pozytywny wpływ na powietrze, ponieważ zmniejszy się emisja zanieczyszczeń do atmosfery pochodzących ze spalania paliw kopalnych". Twierdzenie to jest zdaniem skarżącej absolutnie bezzasadne, ponieważ w sąsiedztwie inwestycji (osiedle mieszkaniowe, zakład ogrodniczy)nigdy nie było i nie ma pieców węglowych, ani innych urządzeń zanieczyszczających powietrze. Zarówno bloki mieszkalne jak i zakład ogrzewane są gazem.
Skarżąca zarzuciła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na jej wynik, a to przede wszystkim art. 71 u.o.o.ś., poprzez przyjęcie, że określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest obligatoryjnie dla każdego przedsięwzięcia bez względu na skalę degradacji środowiska lub powstanie w nim szkód.
Nadto organ dopuścił się naruszenia art. 80 u.o.o.ś poprzez przyjęcie, że wymienione w tym artykule uzgodnienia i opinie wiążą bezwzględnie organ orzekający oraz, że należy im się podporządkować bez względu na ustalony stan faktyczny. W ocenie skarżącej istotnym jest, iż organ w całości naruszył także przepisy rozdziału 2 działu III cyt. ustawy poprzez przyjęcie, że zdecydowany sprzeciw większości społeczeństwa jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia organu administracji (sprzeciw zebrania wiejskiego w [...], sprzeciw zebrania wiejskiego w [...], sprzeciw Stowarzyszenia [...]).
Skarżąca wskazała, że zaskarżoną decyzją organ błędnie uznał, iż wnioskowane przedsięwzięcie nie zagraża środowisku i cennym przyrodniczo obszarom, nadto nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tego typu praktyka jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności i działania organu w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zarzuty skargi są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie, a zatem skarga powinna zostać oddalona. W ocenie organu odwoławczego wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, ponieważ decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca" lub "nowelą"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a cyt. noweli, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone albowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] września 2017 r. W decyzji Kolegium zawarło błędne pouczenie o terminie zaskarżenia, wskazując że od decyzji przysługuje prawo wniesienia skargi, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (pouczenie w brzmieniu sprzed nowelizacji). Skarga do Sądu Administracyjnego została sporządzona 17 pażdziernika 2017 r. i wniesiona osobiście do organu w dniu 20 pażdziernika 2018 r.
W świetle obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, wniesioną skargę należało zakwalifikować jako sprzeciw, który wniesiony ostał z uchybieniem ustawowego 14 – dniowego terminu. Analizując w sprawie kwestię przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu, w ocenie Sądu, nie można było pominąć, że w decyzji zawarto błędne pouczenie o terminie jej zaskarżenia. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym błędne pouczenie przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia nie może powodować ujemnych skutków prawnych dla strony tego postępowania, nadto stanowi podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi do sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu, jednak w okolicznościach sprawy istniały podstawy do przywrócenia terminu termin do dokonania tej czynności prawnej, a wobec tego kierując się zasadą ekonomiki procesowej, zasadne jest merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu.
Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniach: z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II O 1592/17, z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I O 1756/17, z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OZ 1483/17.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy, co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną (sprzeciw) będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie wskazał, że rozpatrywana sprawa wymaga uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko również w zakresie powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności co do kumulowania się oddziaływań poszczególnych przedsięwzięć, w znaczeniu o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 36 u.o.o.ś. W sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajduje się bowiem zakład transportowy [...] oraz zakład ogrodniczy, których działalność wiąże się z emisją hałasu. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania okoliczność braku w raporcie analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko pod kątem kumulacji hałasu emitowanego z przedsięwzięciami już istniejącymi na danym terenie z była sygnalizowana przez mieszkańców wsi [...] oraz wsi [...].
Z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, że ze względu na profil planowanego przedsięwzięcia może dojść do zwiększenia na danym terenie ilości insektów oraz gryzoni, tymczasem raport nie odnosi się w żaden sposób do sygnalizowanego sposobu oddziaływania na środowisko.
Słusznie organ podniósł, iż środowisko panujące w elektrociepłowni, poprzez rozwój pleśni i grzybów, może również stanowić zagrożenie dla zdrowia pracowników w niej zatrudnionych. Okoliczność ta winna być przedmiotem analizy raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a czego w tym dokumencie zabrakło.
Przyjdzie wreszcie wskazać, że ustalenie kręgu stron postępowania winno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W realiach sprawy administracyjnej oznacza to ustalenie przepisu prawa materialnego z którego dana osoba wywodzi prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Jeżeli prawo to wywodzone jest z prawa własności do nieruchomości, okoliczność tę należy ustalić i udokumentować poprzez wypis z ewidencji gruntów lub odpis księgi wieczystej danej nieruchomości.
Z powyższych względów zasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia nie mieści się w dyspozycji art. 136 kpa. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice takiego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015.) jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji.
Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.
W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.