Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., po rozpatrzeniu odwołania J.H. (skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad jej niepełnosprawnym bratem S.K..
1.1. Decyzja ta zapadła przy następujących ustaleniach: w dniu [...] 2023 r. do GOPS w [...] wpłynął wniosek J.H. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem S.K.
Organ I instancji ustalił, że J.H. na stałe sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym bratem S.K. S.K. jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Ma problemy z chodzeniem, nie widzi na jedno oko, na drugie widzi bardzo słabo, choruje na ciśnienie. Z powodu stanu zdrowia wymaga całodobowej opieki, nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Wymaga stałego nadzoru i pomocy w codziennych czynnościach życiowych, w procesie leczenia i rehabilitacji, w przyjmowaniu leków, w przygotowaniu posiłków, zrobieniu zakupów.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że J.H. wspólnie zamieszkuje z niepełnosprawnym bratem. Jest ona jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym bratem, gdyż jest on kawalerem i nie ma dzieci. Za złożonym przez wnioskującą oświadczeniem organ I instancji przyjął, że pomaga bratu we wszystkich czynnościach życia codziennego, m.in. w higienie, ubieraniu, przygotowaniu ubrań, ćwiczeniach fizycznych polegających na rozruszaniu stawów, podawaniu leków, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, robieniu zakupów, wyjściu na spacer, zapewnienie opału itd.
Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że J.H. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem w sposób należyty. Ma on osobny pokój, w którym J.H. sprząta. W domu panuje ład i porządek. Pracownik nie stwierdził nieprawidłowości w sprawowanej opiece oraz nic zaobserwował żadnych niepokojących sygnałów.
1.2. Przyjmując te ustalenia organ I instancji odmówił jednak przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadniając to treścią art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.; dalej u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała, nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Niepełnosprawność S.K. istnieje od 2019 r., czyli powstała w jego 65 roku życia. Organ I instancji wskazał tu, że jego zdaniem dla treści tego przepisu nie ma znaczenia wyrok wydany przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, bo nie wywołał on żadnego skutku prawnego, ponieważ ustawodawca nie dokonał zmiany przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.
2. Od decyzji tej skarżąca wniosła w terminie odwołanie wskazując, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Podniosła, że jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad bratem S.K., który ma stwierdzony znaczny stopień niepełnosprawności, jest niesamodzielny i wymaga całodobowej opieki.
3. Utrzymując w mocy decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało pogląd organu I instancji co do obowiązywania ograniczenia wiekowego zawartego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś r. W ocenie Kolegium, co obszernie uzasadniono, wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć zakresowy, z dniem opublikowania tego wyroku spowodował utratę domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b w stwierdzonym przez ten Trybunał zakresie.
Jednakże zdaniem Kolegium nie została spełniona w sprawie inna przesłanka – dotycząca rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad bratem. Wykonywane przez skarżącą czynności nie uzasadniają bowiem stwierdzenia, że opieka sprawowana nad bratem jest "opieką mającą na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność".
Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynika, by istniał rzeczywisty związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Skarżąca w wywiadzie środowiskowym podała, że bratem opiekuje się nieprzerwanie już od około 3 lat. Wobec tego wykonywała ona czynności opiekuńcze także w okresie, gdy brat nie posiadał jeszcze orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc w okresie gdy mogła podjąć zatrudnienie. W konsekwencji z akt sprawy nie wynika, by skarżąca w tym okresie zamierzała podjąć zatrudnienie lub jakąkolwiek pracę zarobkową. Decyzję o złożeniu wniosku o wstrzymaniu wypłaty emerytury skarżąca podjęła po otrzymaniu przez jej brata orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynika także, aby po wydaniu tego orzeczenia wystąpiły okoliczności uzasadniające w jej przypadku konieczność podjęcia zatrudnienia. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że J.H. nie spełnia przesłanki art. 17 ust 1 pkt 4 u.ś.r. i dlatego też brak jest możliwości przyznania skarżącej prawda do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest: bowiem związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem.
4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego Sądu J.H. wniosła o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualnie – o uchylenie obu decyzji.
Decyzjom tym zarzuciła naruszenie art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) przez:
- - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności brak weryfikacji stanu faktycznego i wszelkich powołanych przeze stronę okoliczności, faktów oraz złożonych dokumentów;
- - oparcie orzeczenia na całkowitym zanegowaniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i powielaniu krzywdzących i dyskryminujących schematów, co jest niedopuszczalne i w rażący sposób godzi w porządek prawny;
- - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej i jej brata, w tym pominięcie istotnej okoliczności, jaką jest brak wpływu na datę powstania niepełnosprawności;
- - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom tym odmówiono wiarygodności;
- - zastosowanie przez organ przepisu - art. 17 ust. 1b u.ś.r., który został uznany za niezgodny z Konstytucją.
- 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b oraz lit. c p.p.s.a.).
7. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
8. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od jakiegoś czasu jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego i niezbyt fortunnego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału.
Aktualnie stanowisko w tej mierze jest już jasne i zgodne z tym, co tutejszy Sąd prezentował konsekwentnie od początku rozstrzygania tego typu spraw. Pogląd organu I instancji jest chybiony i niezgodny ze stanem prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Pogląd ten, co należy wyraźnie podkreślić jest od co najmniej od kilku lat nieaktualny i nieaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
9. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy administracyjnej wynika również, że opieka jest faktycznie sprawowana i wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia (działalności gospodarczej) a koniecznością sprawowania opieki nad bratem.
Zdaniem Sądu ustalenie, na którym oparto te stwierdzenie wynika z błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Należy bowiem zwrócić uwagę na to, że jako przesłankę przyznania świadczenia przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymienia nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne i rozłączne. Cytowany przepis nie wyznacza przy tym żadnych ram czasowych dotyczących zaprzestania i podejmowania aktywności zawodowej przez opiekuna.
10. To bowiem sprawowany na moment wydawania decyzji stan i zakres opieki decydują o spełnieniu przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z tego, że skarżąca opiekowała się bratem wcześniej i wystąpiła z wnioskiem dopiero po uzyskaniu przez niego orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, że zakres opieki się nie zmienił, tak jak i jej zdolność do podejmowania pracy. Jest wręcz przeciwnie, gdyż to orzeczenie o niepełnosprawności, jako dokument urzędowy, zaświadcza jaki jest faktyczny stan zdrowia niepełnoprawnego (musiał się on pogorszyć skoro takie orzeczenie zostało wydane). To zaś ma bezpośredni wpływ na zakres opieki, który musi być ustalony w odniesieniu do stanu aktualnego (na moment wydania decyzji), a nie czas poprzedzający złożenie wniosku w niniejszej sprawie lub datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności.
Z punktu widzenia rozważanej przesłanki art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. chodzi bowiem o to, czy zakres sprawowanej opieki pozwala na jakiekolwiek zatrudnienie. Jeśli sytuacja faktyczna związana z opieką nad osobą niepełnosprawną jest taka, że wnioskujący opiekun może podjąć pracę choćby w niepełnym zakresie – przesłanka niepodejmowania zatrudnienia ze względu na opiekę nie jest spełniona. Jeśli jednak stan faktyczny jest taki, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jakiekolwiek zatrudnienie (które bez sprawowania opieki byłoby możliwe), to jest ona spełniona bez względu na to, jak ta kwestia przedstawiała się wcześniej. Z ustaleń przyjętych przez organy wynika zaś, że stan zdrowia brata wnioskującej i zakres sprawowanej przez nią opieki uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia.
11. Stwierdzone w sprawie naruszenie prawa materialnego i procesowego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. miały istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z uwagi na zakres tych uchybień i okoliczności sprawy konieczne było również uchylenie decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).
12. Skarżącej należy wskazać, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie i wydania decyzji przyznającej jej wnioskowane świadczenie. Funkcja sądu jest kontrolna, gdyż sąd administracyjny nie zastępuje administracji. W aspekcie celu skargi i gwarancji strony funkcja ta jest realizowana poprzez związanie organów treścią prawomocnego wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę, organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., mają obowiązek uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, która na tle stanu faktycznego sprowadza się do konkluzji, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, w tym dotyczącą wieku powstania niepełnosprawności oraz rezygnacji i niepodejmowania przez nią zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem.