Uzasadnienie
1. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.G., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty wnoszonej przez B.G. za pobyt jej ojca W.B. w DPS w wysokości 350 zł miesięcznie, i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji.
1.1. Stan sprawy przedstawiał się następująco: decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji ustalił opłatę wnoszoną przez B.G. za pobyt jej ojca w DPS w wysokości 350 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: u.p.s.) pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Odpłatność ustalana jest do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. W pierwszej kolejności koszty pobytu w placówce pokrywa mieszkaniec (opłata nie może przekraczać 70% jego dochodu). Jeżeli pensjonariusz nie jest w stanie uiścić opłat, to obciążają one kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Opłat nie dzieli się po równo na wszystkich zobowiązanych, ale obciąża się ich w kolejności, zobowiązanie oparte jest na więzach pokrewieństwa, a nie na faktycznym związku. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., w przypadku osób samotnie gospodarujących, jeżeli posiadany dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.
W dniu [...] listopada 2018 r. została wydana decyzja kierująca W.B. do Domu Pomocy Społecznej. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił pięć osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności za pobyt W.B. w DPS. W stosunku do wszystkich osób zobowiązanych wszczęto postępowanie administracyjne i w drodze wywiadu środowiskowego ustalono ich dochód oraz sytuację rodzinną.
Organ I instancji ustalił, że B.G. jako zstępna (córka W.B.) jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt W.B. w DPS. Dochód strony wynoszący 3.191,20 zł netto przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 2.103,00 zł (701 zł x 30,0%) ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochodem jest świadczenie rentowe z ZUS. Całkowity koszt pobytu w DPS wynosi 3844,00 zł miesięcznie. W.B. ponosi koszty pobytu w wysokości 998,22 zł, tj. 70 % swojego dochodu. Różnica między całkowitym kosztem pobytu (3844,00 zł) a opłatą osoby umieszczonej (998,22 zł) wynosi 2845,78 zł i została podzielona między pięcioma osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat. Każda z osób zobowiązanych ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Ustalono również, że suma różnic między dochodem na osobę w rodzinie, a obowiązującym kryterium dochodowym osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności jest wyższa, niż różnica między kosztem pobytu w DPS a opłatą wnoszoną przez osobę umieszczoną.
Odnosząc się do zarzutów strony organ I instancji wskazał, że takie okoliczności jak trudne dzieciństwo, brak zainteresowania ojca życiem strony, jak również brak więzi emocjonalnej z ojcem nie mogą stanowić przesłanki do zwolnienia z odpłatności. Zgodnie z art. 64a u.p.s. tylko przedstawione przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i złożenie oświadczenia, że władza rodzicielska nie została przywrócona stanowi podstawę do zwolnienia z ponoszenia opłat.
1.2. W odwołaniu wniesionym w terminie B.G. podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, a sposób przeprowadzenia postępowania jest chaotyczny, zbyt długi i stronniczy. Organ I instancji nie pokusił się o wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, okoliczności oraz ustalenia wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt W.B. w DPS.
1.3. Wydając decyzję kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów, niż w nim podniesionych. Mianowicie z dniem 4 października 2019 r., czyli wejściem w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690), nastąpiły istotne zmiany m.in. w art. 61 u.p.s. (art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 4 ust. 7 ustawy nowelizującej do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym nowelizacją. Dlatego ustalenie odpłatności zstępnych za pobyt W.B. w DPS musi nastąpić z uwzględnieniem nowych zasad wprowadzonych przez tę nowelizację.
Kolegium wskazało, że w świetle nowych regulacji w przypadku odmowy przez zstępnych mieszkańca domu zawarcia umowy ustalającej wysokość opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.) wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (art. 61 ust. 2d u.p.s.). W przypadku odmowy przez osoby obowiązane do wnoszenia opłaty zawarcia umowy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2e).
Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.
Kolegium podkreśliło, że z treści znowelizowanego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika, że w przypadku, gdy zstępny pensjonariusza DPS odmawia zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wysokość opłaty ustala się w drodze decyzji, stosując jednak ograniczenia wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., w tym zwłaszcza odnoszące się do kryterium dochodowego. Jeżeli jednak zstępny nie tylko odmawia zawarcia umowy, ale dodatkowo nie wyraża zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy ustalaniu wysokości opłaty w drodze decyzji, nie mają już zastosowania wspomniane ograniczenia (art. 61 ust. 2e). Ponieważ są to rozwiązania, które weszły w życie dopiero w październiku 2019 r., ich zastosowanie wymaga podjęcia przez organ próby zawarcia ze stroną umowy w sprawie odpłatności oraz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Aby zastosować nowy stan prawny i nowe konsekwencje, trzeba aby przesłanki w postaci odmowy zawarcia umowy i odmowy zgody na przeprowadzenia wywiadu ziściły się już pod rządami znowelizowanych przepisów.
Zdaniem Kolegium zastosowanie w sprawie nowych przepisów każe inaczej spojrzeć na kwestię zobowiązania do opłaty pozostałych zstępnych. Wszyscy zstępni mają obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt W.B. w DPS wywodzony z tej samej podstawy prawnej - art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W nowym stanie prawnym, jak wynika z art. 61 ust. 2e u.p.s. wysokość opłaty jest wypadkową średniego kosztu utrzymania w DPS, opłaty wnoszonej przez pensjonariusza oraz opłat wnoszonych przez pozostałe osoby w tym samym kręgu zobowiązanych. Ewentualne obarczenie innych zstępnych obowiązkiem ponoszenia opłaty może potencjalnie wpłynąć na wysokość opłaty ponoszonej przez stronę. Ponadto wysokość opłaty za pobyt w DPS jest ustalana proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f u.p.s.).
W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien podjąć próbę ustalenia wszystkich zstępnych. Naruszenia te nie mogły być usunięte przez organ odwoławczy, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przekraczałoby ramy postępowania odwoławczego (art. 136 k.p.a.). W związku z powyższym należało uznać, że postępowanie organu pierwszej instancji spełnia warunki aby zastosować normę postępowania zawartą w art. 138 § 2 k.p.a.
2. W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu w terminie (zatytułowanym błędnie odwołanie) B.G. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że przez cały okres postępowania administracyjnego współpracowała z organami - pracownikami MOPS i OPS. Nie uchylała się od wywiadów środowiskowych, ponieważ uważała, że najważniejszym jest zasadność i praworządność wydanych decyzji. W wyniku analizy całości dokumentacji podjęła decyzję o złożeniu w Prokuraturze Rejonowej zawiadomienia o zaprzeczenie uznania jej przez W.B.. Podkreśliła, że jeśli postępowanie przed sądem administracyjnym oraz Sądem Rejonowym wykaże nieważność jej "aktu urodzenia" spowoduje to brak podstaw do wnoszenia opłat za pobyt W.B. w DPS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
3. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.,; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.). Według art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.
Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
4. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie kontroli spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
- 5. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zachodzi, gdy:
- a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
- 6. Wskazane przesłanki zostały w ocenie Sądu spełnione. Decydującą okolicznością jest to, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania, wskazaną w punkcie 1.3. niniejszego uzasadnienia nowelizacją, zostały zmienione przepisy ustawy o pomocy społecznej, które znajdują, na podstawie przepisów przejściowych, zastosowanie w sprawie. Trafnie zatem Kolegium uznało, że ich zrealizowanie wymaga przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w nowym (znowelizowanym) trybie oraz przeprowadzenia ustaleń dotyczących wszystkich osób zobowiązanych (zstępnych W.B.). Jak również trafnie wskazało Kolegium w nowym stanie prawnym wysokość opłaty za pobyt w DPS zależy od średniego kosztu utrzymania w DPS, opłaty wnoszonej przez pensjonariusza oraz opłat wnoszonych przez pozostałe osoby w tym samym kręgu zobowiązanych. Dlatego ewentualne obciążenie innych zstępnych obowiązkiem ponoszenia opłaty (w drodze umowy lub decyzji) wpływa na wysokość opłaty, do której ponoszenia zobowiązani są inni. Wobec tego uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie mu ponownego prowadzenia sprawy było w sprawie uzasadnione.
- 7. Kwestie, które podnosi wnosząca sprzeciw mogą mieć znaczenie dla sprawy, ale wypowiadanie się o nich na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Skoro decyzja organu I instancji została uchylona a sprawa przekazana do organu I instancji, to zadaniem tego organu będzie ustalenie z urzędu wszystkich okoliczności istotnych dla kwalifikacji materialnoprawnej, w tym także podniesionych przez stronę. Do takich bowiem okoliczności należy ustalenie kręgu zstępnych W.B.. Jednak takie ustalenie dokonywane jest na podstawie szczególnych dokumentów urzędowych – aktów stanu cywilnego. Zaprzeczenie treści i skutków wynikających z tych dokumentów, np. z aktu urodzenia, wymaga zastosowania szczególnego trybu przewidzianego odrębnymi przepisami zawartymi w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 463). Jeśli w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie dojdzie do zmiany treści aktu stanu cywilnego w zakresie mającym znaczenie prawne dla sprawy organ musi to uwzględnić. Natomiast w niniejszym postępowaniu nie mogą być badane okoliczności kwestionujące stan cywilny strony (jak i innych zstępnych) wynikający z aktów stanu cywilnego. Póki stan uwidoczniony w aktach stanu cywilnego się nie zmieni, to okoliczności podnoszone przez stronę dotyczące tego, że W.B. nie jest jej ojcem, nie mają w sprawie znaczenia prawnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja SKO została wydana zgodnie z prawem i z tych względów sprzeciw, jako bezzasadny należało oddalić (art. 151a § 2 p.p.s.a.).