Uzasadnienie
UZSADNIENIE
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 13 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.), odmówił dokonania rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie C.B. i L.K. poprzez przydzielenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że L.K. jest żoną emeryta wojskowego C.B., uprawnionego do osobnej kwatery stałej, który na podstawie decyzji przydziału nr [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. zajmuje taką kwaterę o pow. 53,20 m" położoną w [...] (składa się z 3 pokoi i kuchni). Przy przydziale tej kwatery została uwzględniona L.B. - jako żona uprawnionego do kwatery oraz dzieci małżonków D.B. i E.B.. Organ ustalił także, że małżeństwo L. i C.B. zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2003 r. (wnioskodawczyni wróciła do nazwiska panieńskiego K.).
Dalej organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1, w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ww. kwatera nie spełnia wymogów dających podstawę do rozkwaterowania rozwiedzionego małżeństwa B..
Na podstawie pisma Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] ustalono, że Minister Obrony Narodowej decyzja z dnia [...] lipca 2003 r., w trybie szczególnego wyjątku, wyraził zgodę na przydzielenie rozwiedzionemu małżeństwu pp. B. odrębnych lokali mieszkalnych w miejscowości, co w ocenie organu oznacza, że warunki rozkwaterowania też muszą być szczególne tzn. byli małżonkowie muszą być zgodni co do zwolnienia dotychczas zajmowanej kwatery i przyjęcia dwóch odrębnych mieszkań. Organ podkreślił, że szczegółowe warunki i tryb rozkwaterowania osób rozwiedzionych reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 października 2000 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 92, poz. 1022).
C.B. nie wyraził zgody na dokonanie rozkwaterowania i przyjęcie innej, mniejszej kwatery (pismo z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz pismo z dnia [...] września 2003 r.), uzasadniając odmowę rozkwaterowania faktem zawarcia z byłą żoną umowy majątkowej spisanej przed notariuszem [...] stycznia 1999 r. Zdaniem organu powyższe uniemożliwia dokonanie rozkwaterowania zgodnie z wnioskiem L.K., gdyż nie jest możliwe przymusowe wykwaterowanie C.B. z kwatery przy ul. [...], w której zgodnie z przepisem art. 28 ust. l ww. ustawy ma prawo zamieszkiwać.
L.K. wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, domagając się jej uchylenia w całości oraz nakazania organowi pierwszej instancji zrealizowania polecenia określonego w piśmie z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Odwołująca się wskazała, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie została uchylona Decyzja Ministra Obrony Narodowej o dokonaniu rozkwaterowania, a ponadto Dyrektor Terenowy WAM nie wykonał polecenia organu wyższej instancji zawartego w piśmie z dnia [...] października 2003 r. Na podstawie przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17.10.2000 r. organ powinien więc dokonać rozkwaterowania równocześnie, czyli wydać decyzję o zwolnieniu kwatery zajmowanej przez rozwiedzione osoby.
Jednocześnie L.K. wyraziła pogląd, że zgoda na rozkwaterowanie udzielona przez Ministra Obrony Narodowej stanowi jednocześnie zgodę na zawarcie z nią umowy najmu lokalu w trybie przewidzianym przez art. 29 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 28 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu rozkwaterowania osób rozwiedzionych (Dz.U. Nr 92, poz. 1022), Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przestawił stan faktyczny sprawy oraz przebieg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych z nią związanych. Dalej organ podzielił stanowisko wskazane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., zgodnie z którym zgoda na rozkwaterowanie, którą wyraził Minister Obrony Narodowej, została wydana w trybie szczególnego wyjątku, zatem warunki jego dokonania są również szczególne - byli małżonkowie muszą być zgodni co do zwolnienia dotychczas zajmowanej kwatery i przyjęcia dwóch odrębnych mieszkań. Obowiązek taki wynika zdaniem organu z przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 17 października 2000 r.
Ponieważ C.B. zaprotestował przeciwko takiemu rozwiązaniu i nie wyraża zgody na rozkwaterowanie i przyjęcie innej kwatery, a jednocześnie nie jest możliwe przymusowe wykwaterowanie go z kwatery w której ma prawo zamieszkiwać (art. 28 ust. l ustawy) brak jest w tym stanie faktycznym możliwości prawnej dokonania rozkwaterowania (ww. rozporządzenie nie przewiduje innego trybu niż na zgodny wniosek stron). Jednocześnie organ wskazał, że wyłącznie zgłoszenie do Oddziału Terenowego WAM gotowości przekazania w stanie wolnym zajmowanej dotychczas kwatery przy ul. [...] i równoczesne jej opuszczenie, spowoduje podjecie przez organ czynności zmierzających do realizacji decyzji z dnia [...] lipca 2003 r.
L.W. (K.) zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej bez podstawy prawnej, a także wbrew decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 lipca 2003 r. oraz o nakazanie Dyrektorowi Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonania powyższej decyzji Ministra Obrony Narodowej i polecenia Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zawartego w piśmie z dnia [...] października 2003 r. i zawarcia ze skarżącą umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego w [...].
W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawiła przebieg postępowania dotyczącego ubiegania się o rozkwaterowanie podkreślając, że z załączonych do skargi dokumentów wynika, iż zwracała się do Ministra o wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu w trybie przewidzianym przez art. 29 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i taką zgodę otrzymała, zatem zaskarżona decyzja o odmowie rozkwaterowania jest bezzasadna i bezpodstawna.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości
Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Na mocy cytowanych przepisów Sąd ten. z dniem 1 lipca 2005 r., stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo iż nie z przyczyn wskazanych przez skarżącą. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. póz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może orzekać w zakresie szerszym, niż rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji publicznej, nie może także zastąpić tych organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a ma jedynie dokonać kontroli zgodności z prawem merytorycznych orzeczeń tych organów i prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego, podstawowy przedmiot kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stanowiła ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rozkwaterowania po orzeczonym rozwodzie C.B. i L.K. poprzez przydzielenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych.
Jednakże na mocy przepisu art. 135 ww. ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując analizy akt administracyjnych sprawy Sąd zważył, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...], mająca istotny wpływ na przebieg postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisu art. 162 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołana wyżej norma prawną organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powyższą decyzją organ administracji publicznej stwierdził wygaśnięcie decyzji ostatecznej (w związku z umorzeniem postępowania przed Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowym w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1343/03, na skutek cofnięcia skargi) nr [...] z [...] lutego 2003 r. w sprawie zwolnienia przez C.B. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi osobnej kwatery stałej położonej w [...], w związku z kilkumiesięcznymi zaległościami w uiszczaniu należności związanych z użytkowaniem lokalu (na podstawie przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej).
Stwierdzając wygaśnięcie powyższej decyzji organ pierwszej instancji w lakonicznym uzasadnieniu wskazał jedynie, że: "W miesiącu wrześniu 2003 r. Pan C.B. spłacił w całości powstałe zadłużenie. Biorąc pod uwagę taki stan faktyczny, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, należało orzec jak w sentencji.
W ocenie Sądu uzasadnienie decyzja ta nie spełnia ustawowych wymogów formalnych wskazanych w art. 107 Kpa, gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani też prawnego (wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa), co uniemożliwia faktyczne dokonanie kontroli jej legalności, samo to uchybienie nie stanowiłoby jednak podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstawy prawnej do stwierdzenia w trybie nadzwyczajnym wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż nie zaistniały ściśle wskazane przez ustawodawcę przesłanki do wzruszenia decyzji w tym trybie. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość decyzji, gdyż nie ustał byt prawny żadnego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zaprezentowane w Komentarzu do Kodeksu postępowania Administracyjnego pod redakcją B. Adamiaka i J. Borkowskiego, Wydawnictwa C.H.
Beck. wydanie 7, str. 777, zgodnie z którym bezprzedmiotowość decyzji związana może być jedynie ze zgaśnięciem podmiotu, zniszczeniem lub przekształceniem rzeczy, rezygnacja z uprawnień przez stronę, czy też zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w wypadku gdy powoduje ona taki skutek. Należy podkreślić, iż w rozstrzyganej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. organ dopełnił wszelkich nakazanych przez ustawodawcę formalności, wzywał do zapłaty zaległości czynszowych, podejmował próby ich egzekwowania, proponował inną kwaterę, jednakże pozostawały one bezskuteczne.
W związku z cofnięciem skargi do NSA, ostateczna decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] marca 2003 r. uprawomocniła się i wywołała określone skutki prawne w postaci utraty uprawnienia do przydzielonego lokalu, a co się z tym łączy uprawnienie dla właściwych organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do egzekwowania opuszczenia i wydania tego lokalu. Skoro organ chciał przywrócić C.B. i osobom uprawniony do lokalu, prawo do jego zajmowania winien uczynić to we właściwej formie przewidzianej przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy podkreślić, że na skutek późniejszej spłaty zadłużenia decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie zwolnienia osobnej kwatery stałej przy ul. [...] nie stała się bezprzedmiotowa, wobec tego brak było podstawy prawnej do stwierdzenia j ej wygaśnięcia, mimo iż leżałoby to w interesie stron.
Z tych powodów stwierdzenie przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wygaśnięcia decyzji ww. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, który w niniejszej sprawie nie mógł być zastosowany stanowiło rażące naruszenie prawa m.in. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady praworządności. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, takie działanie organu administracji publicznej podważa byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki i dotknięte jest sankcją nie ważności. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność ww. decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Nieważność ww. decyzji wywiera istotny wpływ na dalsze postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza ustalony przez organy orzekające stan faktyczny w zakresie uprawnień do spornego lokalu oraz możliwości prawnych dokonania rozkwaterowania rozwiedzionych małżonków. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do rozpoznawania spraw administracyjnych, czy też zastępowania organów administracji w merytorycznym rozpoznaniu sprawy dlatego też, mając na uwadze powyższe okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w całości.
Niezależnie od powyższego, badając legalność decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2004 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2004 r. Sąd zważył, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy administracji publicznej, nie wyjaśniły w dostateczny sposób, przy pomocy niezbędnych dowodów stanu faktycznego sprawy a przede wszystkim rzeczywistej treści decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 lipca 2003 r. Wobec istotnych rozbieżności dotyczących treści tej decyzji pomiędzy skarżącą a organami Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (także wyjaśnienia Kierownika Zakładu Mieszkaniowego Biura Prezesa WAM w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r.), zwłaszcza organ odwoławczy winien zastosować niezbędne środki dowodowe w celu usunięcia tych rozbieżności, mających bezpośredni wpływ na przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie.
Dokonując analizy akt, Sąd stwierdził, że nie jest na ich podstawie możliwe ustalenie numeru decyzji, podstawy prawnej na jakiej została wydana, ani też jej rzeczywistej treści. Jednocześnie na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 r. skarżąca oświadczyła, że nigdy ww. decyzji Ministra z dnia 1 lipca 2003 r. jej nie doręczono, otrzymała jedynie pisma informujące ojej wydaniu. Ustalenie rzeczywistej treści ww. decyzji ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście treści wniosku strony z dnia 26 marca 2003 r. kierowanego do Ministra Obrony Narodowej, w którym skarżąca domaga się wyraźnie przydzielenia jej dotychczas zajmowanej kwatery: "w trybie przepisu art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i spowodowanie zawarcia umowy najmu".
Ponadto, skoro decyzja ta została wydana, na zasadzie "szczególnego wyjątku" i ma stanowić źródło uprawnień i obowiązków dla rozwiedzionych małżonków oraz podstawę rozstrzygnięcia o ich spornych interesach, organ administracji publicznej mając na uwadze konieczność realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego winien dokonywać dalszych czynności w oparciu o tę treść tej decyzji, a nie jedynie informację o jej wydaniu uzyskaną w piśmie Zastępcy Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej znak [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Powyższe uchybienia organów orzekających w sprawie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co po myśli przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiło także samodzielną podstawę uchylenia przez Sąd decyzji wydanych na skutek tego postępowania.
Prowadząc ponownie postępowanie organ administracji publicznej pierwszej instancji, przed rozpoznaniem wniosku L.W. i wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie, postąpi stosownie do wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając przede wszystkim, na podstawie niezbędnych dowodów (np. rozprawa administracyjna) uprawnienia rozwiedzionych małżonków do kwatery stałej przy ul. [...] oraz rzeczywistą treść decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2003 r. Dopiero po zebraniu i wnikliwym rozpatrzeniu całokształtu materiału organ winien orzec stosując obowiązujące w chwili rozstrzygania przepisy prawa.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzeczono jak w sentencji.