Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również jako WPIS) stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Odwołanie zostało wniesione przez M.D. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2021 r. wydanej w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę od dnia 6 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwarantanna została nałożona na skarżącego w związku z tym, iż był narażony na bliski kontakt z osoba zakażoną koronawirusem w Centrum [...]. O objęciu kwarantanną M.D. został poinformowany ustnie przez pracownika Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz za pośrednictwem systemu informatycznego IKP (Internetowe Konto Pacjenta). WPIS podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.
Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm. – dalej również jako ustawa) osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie min. do poddawania się kwarantannie, a także do stosowania się do nakazów i zakazów organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej służących zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. W myśl art. 34 ust. 2 osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Na podstawie § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 351 ze zm.) obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących, w tym chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.) w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.
Zdaniem WPIS informacja o objęciu danej osoby kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną w związku ze stycznością z osobą zakażoną wirusem SARS-Cov-2. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W ocenie organu należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a.
Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. M.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zarzutach podniósł rażące naruszenie art.6 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy, art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie się organu do przepisu rozporządzenia, który modyfikuje przepisu ustawy oraz nie został objęty upoważnieniem ustawowym.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi powinna zostać wydana decyzja administracyjna. Nadto przepisy art. 46a i art.46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie zawierają delegacji ustawowej dla ministra zdrowia do rezygnacji w rozporządzeniu z nakładania obowiązku kwarantanny w trybie decyzji administracyjnej. W toku postępowania skarżący odwołał się do argumentacji przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 1022/21.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w tym przepisie, zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają zatem w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony.
Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., I OSK 3183/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Należy wskazać, że rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania, organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne. W konsekwencji takiego uregulowania w przepisach k.p.a., także sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o niedopuszczalności odwołania, nie jest uprawniony do oceny legalności podjętych w tej sprawie przez organ działań (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I GSK 2770/17, CBOSA). Innymi słowy sąd administracyjny bada jedynie czy organ prawidłowo stwierdził brak dopuszczalności odwołania, a nie czy zaskarżone tym odwołaniem działanie organu (tu: informacja o objęciu osoby kwarantanną) było legalne.
Zdaniem Sądu organ zasadnie uznał, że informacja po objęciu osoby kwarantanną nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, WSA w Gorzowie z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Go 1112/21, WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2021 r., III SA/Kr 666/21, CBOSA). W pierwszej kolejności należy wskazać, że taka ocena wynika wprost z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
Z kolei według § 5 ust. 2 rozporządzenia Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.
Sąd nie znajduje również podstaw do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Należy wskazać, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust.
1. Stosownie natomiast do art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia).
Ustawa zawiera również legalne definicje:
- - kwarantanny, przez co należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12),
- - choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, którą jest choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4), oraz
- - styczności, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25).
Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje na to, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, czyli, że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust.
1. Wniosek taki wynika z tego, że art. 33 ust. 1 odnosi się ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, zaś art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust.
1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, CBOSA). Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy, zawierający normę o charakterze materialnoprawnym, nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek kwarantanny dla osób ze stycznością z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 663/21, CBOSA). Z podanych wyżej przyczyn, w sprawie nie ma również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej, ma zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.
Rozporządzenie zawierające przytoczoną powyżej regulację (§ 5 ust. 1 i 2) wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 i art. 46b pkt 5. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w art. 46b pkt 5 postanowiono, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.
Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP, w związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją naruszającą standardy konstytucyjne. Obowiązek kwarantanny dla osób ze stycznością z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia (wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 663/21, CBOSA).
Natomiast zastrzeżenie braku formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku, zdaniem Sądu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowo ustanowionego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie zasadnie również wskazano, że przyjęcie koncepcji, że przy znaczącej ilości zakażeń dziennych, sięgających kilkunastu, a nawet kilkudziesięciu tysięcy przypadków, organy inspekcji sanitarnej zobowiązane byłyby do wydawania decyzji administracyjnych o kwarantannie osób ze styczności ze wszystkimi zakażonymi, jest nie do zaakceptowania, gdyż praktycznie sparaliżowałoby prace służb sanitarnych i nie realizowałoby celu ustawy, którym jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych, w tym przypadku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21, CBOSA).
Wsparciem takiego stanowiska jest sformułowana wcześniej teza, że obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, czyli w rozporządzeniach. Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowana procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ czynności materialno-technicznej polegającej na umieszczeniu stosownej informacji w systemie teleinformatycznym. Sądy kwestionowały natomiast przedmiot tej czynności, jakim było skierowanie na kwarantannę osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na to, czy były one zakażone bądź miały styczność z osobą zakażoną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20, wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 października 2020 r., II SA/Go 241/20, CBOSA).
Zdaniem Sądu objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy. Organ powinien pouczyć skarżącego o sposobie zaskarżenia informacji o objęciu kwarantanną.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Informacja o objęciu kwarantanną jest bowiem czynnością materialno-techniczną. Z przedstawionych względów, Sąd skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
# 2