Uzasadnienie
Rada Gminy w dniu 14 lutego 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; obecnie t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, zwana dalej u.p.p.r.) podjęła uchwałę Nr III/26/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając uchwałę w części obejmującej przepisy wskazane w załączniku do uchwały w Rozdziale 1 ustęp 1, 2 i 3, w Rozdziale 1 ustęp 4 pkt 3 lit. c i pkt 6 oraz w Rozdziale 2 ustęp 1.
Uchwale tej zarzucił:
- 1) istotne naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 1 ustęp 1, 2, i 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, co stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy,
- 2) istotne naruszenie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w Rozdziale I ustęp 4 pkt 3 lit. c oraz pkt 6 załącznika do uchwały przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego przez Wójta, co stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.,
- 3) istotnie naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r., poprzez określenie w Rozdziale 2 ustęp 1 załącznika do uchwały warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, dokonując przy tym modyfikacji zapisów ustawowych, w sytuacji gdy w kwestii funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego uchwała rady gminy powinna doprecyzować regulacje ustawowe.
W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania składu zespołu poprzez wskazanie konkretnych jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. Rada naruszyła normę kompetencyjną organu wykonawczego, gdyż to wójt określa skład zespołu. Zdaniem skarżącego naruszeniem prawa było również wskazanie przez Radę Gminy przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego przez Wójta.
Ponadto w zakresie "trybu" lub "sposobu" powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego nie mieszczą się uregulowania dotyczące upoważnienia Wójta do odwołania członka zespołu w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne, bądź podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji w ramach działania w zespole. Prokurator podkreślił, że Rada Gminy była upoważniona ustawowo do określenia trybu odwoływania członków zespołu, w rzeczywistości sformułowała pośrednio przesłanki, kwalifikacje personalne, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego.
Zatem treść przepisów Rozdziału 1 ustęp 4 pkt 3 lit. c i pkt 6 załącznika do uchwały wykracza poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., przez co Prokurator uznał za zasadne stwierdzenie ich nieważności.
Ponadto, określając w Rozdziale 2 ustęp 1 załącznika do uchwały warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego, tj. wskazanie wykonywanych zadań przez członków zespołu w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, zdaniem skarżącego Rada Gminy dokonała modyfikacji zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną w części objętej zarzutami wskazanymi w pkt 1 i 2 skargi, natomiast w części objętej zarzutem wskazanym w pkt 3 skargi wniósł o oddalenie. Organ stwierdził, że kwestionowany w pkt 3 skargi zapis w Rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały, iż członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, nie modyfikuje treści normatywnej art. 9a ust. 13 u.p.p.r., którego jest dosłownym powtórzeniem. Zdaniem organu zapis taki jest uzasadniony względami zapewnienia komunikatywności tekstu uchwały.
Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. Prokurator zmodyfikował skargę w ten sposób, iż cofnął zarzut stwierdzenia nieważności ust. 1 Rozdziału 2 załącznika do uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy z dnia 14 lutego 2011 r. nr III/26/2011 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761).
Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych;
- 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
Na mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Wskazując na powyższej przytoczony przepis podnieść należy, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W Rozdziale 1 ustęp 1, 2, i 3 załącznika do uchwały Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego powtarzając oraz modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne.
Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Przytoczony ust. 1, 2 i 3 Rozdziału 1 załącznika uchwały nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. Rada Gminy dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W konsekwencji uznano, że ust. 1, 2 i 3 Rozdziału 1 załącznika do uchwały istotnie narusza prawo.
Rada Gminy w Rozdziale 1 ust. 4 pkt 3 lit. c załącznika do uchwały wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu z pełnionej funkcji stanowi skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne.
W ocenie Sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć trzeba, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Jak już wyżej wskazano, u.p.p.r. nie określa wymogów jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać.
W związku z tym uznać należy, że doszło do przekroczenia w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego przez uregulowanie zawarte w Rozdziale 1 ust. 4 pkt 6 uchwały, gdzie jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wskazano "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". Należy zatem stwierdzić, że uregulowania zawarte w Rozdziale 1 ust. 4 pkt 3 lit. c i ust. 4 pkt 6 zaskarżonego załącznika do uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego Radzie Gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., IV SA/Po 464/16, CBOSA).
Stosownie do treści art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. Prokurator cofnął zarzut stwierdzenia nieważności ust. 1 Rozdziału 2 załącznika do uchwały.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 3 lit. c oraz ust. 4 pkt 6 Rozdziału 1 zaskarżonego załącznika do uchwały. Jednocześnie Sąd uznał za skuteczne cofnięcie skargi przez Prokuratora Okręgowego w zakresie ust. 1 Rozdziału 2 załącznika do uchwały i dlatego umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).