Uzasadnienie
1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Burmistrza [...], Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w sprawie przyznania I.Ś. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek [...]" w formie bonów żywnościowych w kwocie 300,00 zł z realizacją świadczenia na konto sklepu [...].
1.1. Stan sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia [...] września 2019 roku I.Ś. złożyła do organu I instancji wniosek o udzielenie pomocy na żywność i pomoc w spłacie długu w spółdzielni mieszkaniowej. W oparciu o wywiad środowiskowy organ I instancji ustalił, że strona jest osobą samotnie gospodarującą i spełniającą kryterium dochodowe uprawniające do przyznania pomocy (dochód strony z tytułu emerytury 489,37 zł oraz zasiłku stałego 236,57 nie przekracza kwoty 1051,50 zł, czyli 150% kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.).
1.2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ze względu przeznaczanie przez stronę przyznanych jej środków pomocowych na spłatę zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej, przy jednoczesnym braku podjęcia działań w celu zamiany mieszkania na mniejsze i obniżenia opłat z tego tytułu, a także możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego, mając na względzie potrzebę zabezpieczenia potrzeb żywieniowych strony postanowiono przyznać świadczenie w formie niepieniężnej, tj. bonów żywnościowych, aby strona przeznaczyła pomoc na zakup żywności, a nie na inny cel.
1.3. Od decyzji w terminie odwołanie wniosła strona, wyrażając swoje niezadowolenie z treści decyzji i podnosząc, że wnosiła o przyznanie pomocy w formie pieniężnej. Strona zaprzeczyła, że nie przeznacza środków na żywność, a odżywia się dobrze i racjonalnie. Pieniądze dopiero w dalszej kolejności przeznacza na opłaty mieszkaniowe. Ponadto strona podniosła szereg pretensji odnośnie krzywdzącego i złośliwego zdaniem strony traktowania jej przez pracowników socjalnych.
1.4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało przepisy art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a nadto przepisy uchwały nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek [...]" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) i uchwały nr IV/26/2019 Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób objętych wieloletnim rządowym programem "Posiłek [...]" na lata 2019-2023. Następnie Kolegium omówiło charakter prawny i zasady przyznawania zasiłku celowego, zwracając uwagę na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej oraz adekwatność udzielanego rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidulanych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.
1.5. Wskazano, że strona posiada zadłużenie w spółdzielni mieszkaniowej i choć stara się płacić czynsz, jednakże z uwagi na niewystarczające środki finansowe, które posiada nie jest w stanie spłacić długu. Jednocześnie nie czyni starań w celu zamiany mieszkania na mniejsze, aby opłaty obniżyć i móc się ubiegać o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Pracownik przeprowadzający wywiad stwierdził, że strona prawdopodobnie nie dojada, gdyż schudła, stąd zawnioskowano o przyznanie pomocy w formie bonów żywnościowych, aby pomoc została przeznaczona na zakup żywności, a nie na inny cel. W ocenie Kolegium, zgadzającego się z organem I instancji, przyznanie świadczenia w formie bonów żywnościowych w najpełniejszy sposób zabezpieczy potrzeby strony oraz da gwarancję należytego wykorzystania przyznanego świadczenia. Wskazano też, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele.
2. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu z zachowaniem terminu strona zakwestionowała obie decyzje podnosząc szereg okoliczności dotyczących, w jej ocenie, nieusprawiedliwionego traktowania i nieuwzględnienia jej wniosku o przyznanie świadczenia w formie pieniężnej.
2.1. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej (ustanowionego z urzędu) skarga została sprecyzowana w ten sposób, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w części ustalającej, że przyznane świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek [...]" realizowane będzie w formie bonów żywnościowych w kwocie 300,00 zł z realizacją świadczenia na konto sklepu [...].
W tym też zakresie decyzji tej zarzucono:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. części drugiej załącznika do uchwały Nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek [...]" na lata 2019-2023, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że udzielenie pomocy przez przyznanie bonów żywnościowych jest realizowaniem pomocy w formie przewidzianej przez ustawodawcę w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że udzielenie pomocy realizowane w ramach programu "Posiłek [...]" może się odbywać wyłącznie w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez jego nieprawidłowe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i utrzymanie decyzji o przyznaniu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Posiłek [...]" w formie bonów żywnościowych, która jest formą nieadekwatną do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy w sprawie;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w której nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej i nie rozpoznano materiału dowodowego, a także zaniechano ustalenia rzeczywistych powodów przemawiających za udzieleniem pomocy w formie bonów żywnościowych, odnoszących się w szczególności do rzekomej utraty wagi przez skarżącą, pogorszenia jej stanu zdrowia.
- 2.2. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz uchylenie w tym samym zakresie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie właściwego organu administracji do wydania decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek [...]" w formie świadczeń pieniężnych (gotówkowych) oraz zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przypisanym, wskazując, że koszty te nie zostały opłacone w żadnej części.
- 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
5. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły wyżej powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej, która określa zasady przyznawania pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.
Celem pomocy społecznej jest udzielenie jedynie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Przepis art. 3 ustawy nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności na jakie napotkały.
6. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania wsparcia i spełnia tzw. kryterium dochodowe. Jak wynika ze skargi i jej uzupełnienia przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie forma udzielonej pomocy. Skarżąca kwestionuje bowiem przyznanie jest świadczenia w formie bonów żywieniowych, a nie w formie pieniężnej. W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącej rozwinął ten zarzut wskazując nie tylko nieadekwatność tej formy pomocy do sytuacji strony, ale również naruszenie prawa materialnego, bowiem w jego ocenie udzielenie pomocy realizowane w ramach programu "Posiłek [...]" może się odbywać wyłącznie w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności lub świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.
Oba te zarzuty nie są zasadne. Objęta programem rządowym pomoc przewidziana w uchwale Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek [...]" na lata 2019 -2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007), realizowana jest trybie przewidzianym w przepisach ustawy o pomocy i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy (por. m in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r., II SA/Rz 101/20, CBOSA). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2). Pozostaje to w spójności z treścią przepisów powołanej uchwały Rady Ministrów, z której wynika m.in., że program na szczeblu gminy realizują samorządowe jednostki organizacyjne pomocy społecznej przy udziale właściwych jednostek organizacyjnych gminy, zaś do zadań gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) należy przyznawanie pomocy za pośrednictwem kierowników ośrodków pomocy społecznej wynikającej z Programu.
Z treści art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który ma zastosowanie do wszystkich rodzajów wsparcia wynika, że forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Obowiązek dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta łączy się z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń. Jak podkreśla się w doktrynie wyrażona w tym przepisie zasada indywidualizacji odróżnia pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych, w których rodzaje świadczeń są ściśle określone przepisami prawa i są zależne od zdarzenia losowego, bez możliwości "dopasowania" wsparcia do jednostkowych przypadków i umożliwia wypełnienie celów pomocy społecznej, zwłaszcza poprzez aktywizowanie jej beneficjentów zapewniając elastyczność w dostosowaniu form pomocy do konkretnych sytuacji i indywidualnych potrzeb (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna.
Komentarz, Warszawa 2017, tezy do art. 3, por również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2019 r. III SA/Gd 750/18, CBOSA). Nadto rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określenie "może być przyznany", zamiast "przyznaje się", co należy odnosić również do formy.
7. Przyznanie stronie pomocy w formie bonu żywnościowego zamiast świadczenia pieniężnego lub rzeczowego jest zatem w pełni zgodne z prawem materialnym. W gruncie rzeczy taki bon jest rodzajem świadczenia pieniężnego, którego realizacja następuje w rzeczach określanych już indywidualnie wolą strony, co zdecydowanie sprzyja elastyczności takiego rozwiązania. To, że zakres realizacji bonów został ograniczony do tzw. celu żywnościowego i rodzaju sklepu znajduje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i rozeznaniu, jakie mają pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej. Okoliczności te zostały dokładnie opisane na stronie 2 i 3 kwestionariusza rodzinnego w pozycji "Ocena sytuacji osoby lub rodziny, wnioski pracownika socjalnego" (karty 24 i 25 akt administracyjnych). Wynika z nich w szczególności, że skarżąca nie dojada, gdyż schudła i wygląda na niedożywioną. Mając na uwadze to, że wcześniejsze pieniężne formy pomocy strona przeznaczała prawdopodobnie na inne cele, należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organów, że forma pomocy w postaci bonów żywnościowych będzie najlepsza dla strony. Strona jest stałą podopieczną OPS, zatem brak jest podstaw by kwestionować ustalenia i wnioski organu, tym bardziej że nie ma jakichkolwiek dowodów lub okoliczności wskazujących na ich błędność. Wybór sklepu dostosowanego do miejsca zamieszkania strony nie budzi zastrzeżeń tym bardziej, że chodzi o popularną sieć placówek z szerokim asortymentem produktów.
8. Podsumowując, podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych, na podstawie oceny uwzględniającej zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, wymaganego na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy. W postępowaniu tym ustalono zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącej. W tym celu zebrano konieczne dowody. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający do rozpoznania wniosku strony i podjęcia rozstrzygnięcia. Przepisy prawa materialnego zostały, co wyżej omówiono, zastosowane prawidłowo. Z tych względów skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić (pkt I wyroku).
O kosztach należnych pełnomocnikowi strony działającemu z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).