Uzasadnienie
W dniu 19 marca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Zarządu Regionu [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 stycznia 2020 r. Nr XXV/126/2020 w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy pod nazwą Miejsko-Gminny Zespół Oświaty (dalej jako MZGO) z dniem [...] marca 2020 r. W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. pełnomocnik reprezentujący stronę skarżącą zwrócił się do Sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia wykonaniem zaskarżonej uchwały znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, takich jak likwidacja zakładu pracy oraz wypłata wysokich odszkodowań z tytułu pozorności likwidacji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż likwidacja jednostki jest pozorna, gdyż nowopowołana jednostka w istocie przejmuje zadania dotychczasowej.
Ponadto wskazano, iż Burmistrz złożył wszystkim pracownikom oferty kontynuowania zatrudnienia w Urzędzie Miasta (przy czym z gorszymi warunkami płacowymi), wyłączając Dyrektora MGZO (co zdaniem strony skarżącej wskazuje na szykanowanie).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 (w tym uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Podkreślić należy jednak, iż nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy tylko aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i którego zostają na niego równocześnie nałożone określone obowiązki, a także aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Ze względu na niezwykle zróżnicowany charakter działań organów administracji publicznej, każdy akt administracyjny wymaga indywidualnej oceny, czy w stosunku do niego może znaleźć zastosowanie instytucja wstrzymania wykonania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 336-340).
Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie cyt. art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.
Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, www.nsa.gov.pl).
Interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. nasuwa wniosek, iż strona skarżąca zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jej wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Natomiast obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę skarżącą okoliczności. Zatem ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa zawsze na wnioskodawcy, ogólny wywód strony nie jest w tym względzie wystarczający. Wnioskodawca obowiązany jest wyjaśniać, na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca żąda wstrzymania wykonania uchwały podjętej przez Radę Miejską o likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy tj. Miejsko-Gminnego Zespołu Oświaty, które w świetle treści uchwały wyznaczona została na dzień [...] marca 2020 r. Zdaniem Sądu jest to akt podlegający wykonaniu, bowiem – w przypadku jego realizacji – następują konkretne zmiany w rzeczywistości, wskutek których przestaje funkcjonować w/w jednostka organizacyjna, przekształceniu lub rozwiązaniu ulegają stosunki pracy. Jest to zatem akt, co do którego może – po spełnieniu warunków ustawowych - zostać udzielona ochrona tymczasowa na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wskazać należy, iż uchwała będąca przedmiotem skargi nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Nie ma zatem do niej zastosowania przepis art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. wykluczający wstrzymywanie wykonania aktów prawa miejscowego, które weszły w życie.
Rozpoznając przedmiotowy wniosek Sąd w pieszej kolejności wziął pod uwagę okoliczność, iż uchwała podjęta została w dniu 15 stycznia 2020 r., zaś wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wpłynął w dniu 24 marca 2020 r., jednak dopiero 17 kwietnia 2020 r. uiszczony został wpis sądowy od skargi, a 21 kwietnia 2020 r. usunięte zostały braki formalne skargi. Wskazać należy, iż dopiero po uzupełnieniu braków formalnych skargi i uiszczeniu wpisu sądowego, Sąd może rozpoznawać przedmiotową skargę i zawarty w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Sąd zwraca uwagę, iż w tej sytuacji ewentualne niekorzystne z punktu widzenia interesów skarżącej następstwa wykonania uchwały faktycznie nastąpiły zanim braki formalne skargi uniemożliwiające jej rozpoznanie zostały uzupełnione.
Tym samym, wniosek o jej wstrzymanie należało uznać za bezzasadny, nie jest bowiem możliwe wstrzymanie wykonania aktu, który faktycznie został już wykonany. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowe jest udzielenie ochrony tymczasowej w sytuacji, gdy upłynęła data przewidzianej likwidacji MZGO.
Przy czym na marginesie wskazać należy, że likwidacja jednostki objętej uchwałą nie jest zmianą nieodwracalną. Jeżeli okaże się, że w ramach kontroli sądowoadministracyjnej uchwała o likwidacji MZGO zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wówczas konieczne będzie przywrócenie stanu poprzedniego, a Gmina może ponieść ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą.
Likwidacja MZGO wiąże się niewątpliwie z prawnym i faktycznym przeorganizowaniem, zmianami w sferze zatrudnienia, na co wskazała strona skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu (załączając propozycje nowych warunków zatrudniania dla dotychczasowych pracowników, poza dyrektorem likwidowanej jednostki). Z pewnością tego rodzaju zmiany organizacyjne w sytuacji osób zatrudnionych w likwidowanej placówce łączą się z określonymi trudnościami jednakże nie mogą być one utożsamiane z przesłankami stosowania ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zatem zdaniem Sądu, kwestionowana w niniejszym postępowaniu uchwała nie spowoduje niebezpieczeństwa powstania trudnych do odwrócenia skutków czy znacznej szkody, wobec czego na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.
Reasumując uznać trzeba, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.