Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. (wpływ do organu 3 listopada 2022r.) E sp. z o.o. (powoływana dalej również jako "inwestor", "spółka", "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy (powoływanego dalej również jako "organ I instancji")o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 250 MW oraz stacji elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na części działek o nr ewidencyjnych [...] (przed podziałem [...]) oraz [...], położonych w [...]. Do wniosku załączono m.in. opis zakresu inwestycji oraz kopię decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 250 MW oraz stacji elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą niezbędną infrastrukturą techniczną" planowanego do realizacji na terenie działek ewidencyjnych o nr [...] położnych w [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022r. nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz E sp. z o.o. warunki zabudowy dla ww. inwestycji obejmującej: budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 250 MW oraz stacji elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą niezbędną infrastrukturą (konstrukcje wolnostojące - stelaże stołów do montażu ogniw fotowoltaicznych, panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 250 MW w ilości do 350 000 szt., stacja elektroenergetyczna SN/WN o pow. do 1,2 ha, kontenery techniczne w ilości do 120 szt.o łącznej pow. zabudowy do 0,1960 ha, falowniki (inwertery) w ilości do 30 000 szt., transformatory kontenerowe w ilości do 120 szt., prefabrykowane kontenerowe stacje magazynów energii w ilości do 600 szt. o łącznej pow. zabudowy do 1,8000 ha, stacja meteorologiczna, przyłącza elektroenergetyczne, drogi dojazdowe, ogrodzenie, monitoring).
W motywach uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wobec powyższego postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej jako u.p.z.p.), jak dla terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla inwestycji, dla której nie ma obowiązku sporządzania takiego planu.
Wskazał ponadto, że pismem z dnia [...] grudnia 2022r. Nadleśnictwo wniosło o zachowanie obowiązujących przepisów przy wydaniu przedmiotowej decyzji, w szczególności dotyczących zachowania wymaganych prawem odległości od granicy ewidencyjnej lasu, stanowiącego własność Skarbu Państwa w Zarządzie PGL LP Nadleśnictwa, tj. działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...].Nadleśnictwo sugerowało, aby ze względów bezpieczeństwa odległość od ściany lasu wynosiła minimum wysokości drzewostanu, tj. około 30 m. Ponadto wnosiło o zachowanie istniejącej wyjeżdżonej drogi na działce nr [...], stanowiącej jedyny dojazd do działki ewidencyjnej nr [...] oraz wskazało, że ważnym jest aby właściciel przed rozpoczęciem prac budowlanych dokonał lustracji granic swojej nieruchomości.
Organ I instancji zaznaczył, że warunki zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem ustalono po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.), w tym po przeprowadzeniu oględzin terenu, na podstawie opisu inwestycji przedstawionej we wniosku. W trakcie analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, że wszystkie warunki, o których mowa w art.61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zostały spełnione przez wnioskowaną inwestycję, tj. warunki z pkt 3-6, przy czym warunki z pkt 1 i 2 nie dotyczą powyższej inwestycji. Projekt decyzji zgodnie z art. 53 ust. 4u.p.z.p., został też pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami. Wójt podkreślił również, że zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie posiadającej niezbędne kwalifikacje, których potwierdzenie znajduje się w aktach sprawy.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła I sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588; dalej jako r. u.w.) przez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.;
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy wniosek dotyczył farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 250 000 kW;
- 3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko, przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy przed decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie brak ustaleń co do wydania takiej decyzji oraz wskazanych w niej warunków;
- 4) art. 60 § 1u.p.z.p. przez brak podpisu osoby sporządzającej analizę funkcji oraz cech zabudowy, prowadzące do uznania, iż sporządził ją ten sam pracownik organu wydającego decyzję, który przygotowywał jej projekt, co w konsekwencji powoduje, iż brak było niezależnego podmiotu uprawnionego do jej skontrolowania;
- 5) art. 7, art. 77 § 3, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2020 ze zm.; dalej jako k.p.a.) przez niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w tym pominięcie oceny mocy dowodowej dokumentów, brak analizy i uzasadnienia oraz zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkujące wydaniem decyzji bez rozważenia wszelkich jej okoliczności.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka I wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W dniu 6 lutego2023 r. do organu odwoławczego wpłynęła odpowiedź inwestora na powyższe odwołanie, w której wniesiono o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w całości, wyznaczenie rozprawy oraz przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 250 MW oraz stacji elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą niezbędną infrastrukturą techniczną" planowanego na terenie działek inwestycyjnych [...] położonych w [...] fakt wydania przez organy administracji publicznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (powoływane dalej również jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że przystępując do rozpatrywania przedmiotowego wniosku organ I instancji winien w pierwszej kolejności, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., ustalić kto podpisał złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Podpis nie jest czytelny, nie jest opatrzony pieczątką, co umożliwiałoby informację kto z imienia i nazwiska podpisał wniosek w imieniu spółki, a zatem nie wiadomo czy jest to osoba upoważniona do jej samodzielnej reprezentacji zgodnie z zasadą reprezentacji wynikającą z Krajowego Rejestru Sądowego spółki. W przypadku, gdy tak nie jest, powyższy brak podlega uzupełnieniu w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a.
Ponadto - w ocenie Kolegium - złożony wniosek nie spełnia wymogów wynikających z u.p.z.p. W pkt. A.1. wniosku nie zaznaczono jakiegokolwiek zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej, jak też pozycji, że inwestycji nie dotyczy to zapotrzebowanie. W zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że zapotrzebowanie w energię elektryczną następować będzie z sieci elektroenergetycznej E z o.o., przy czym nie wiadomo na czym oparł swoje ustalenia. W ocenie Kolegium wyjaśnienie powyższego jest niezbędne, uwzględniając uznanie przez organ, że w sprawie spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Kolegium zwróciło także uwagę, że graficzne przedstawienie planowanej inwestycji, jak należy przyjąć oznaczonej na jednej z map załączonych do wniosku (oznaczonej ołówkiem nr 4), jest mało czytelne. W jego ocenie graficzne przedstawienie inwestycji nie musi być wrysowane w mapę, może być przedstawione na odrębnym rysunku, nawet odręcznym tak, aby wynikały z niego przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. Zaznaczył, że do powyższego należy się odnieść w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.
Organ II instancji uznał za bezzasadne stanowisko odwołującej spółki, iż uwzględniając moc farmy fotowoltaicznej, tj. do 250 000 kW i treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 u.p.z.p.w sprawie znajdują zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co wymaga sporządzenia analizy w tym zakresie. Z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika bowiem podstawa do różnicowania instalacji w zależności od ich mocy, co miałoby uzasadniać badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Powyższe regulacje odnoszą się do lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, w konsekwencji brak jest konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Zauważył również, że Wójt Gminy w niniejszej sprawie nie badał spełnienia powyższych warunków, co jest prawidłowe, przy czym wykazał w sporządzonej analizie na dostęp terenu do drogi publicznej. W kontekście powyższego organ odwoławczy za niezasadne uznał też zarzuty odwołania, iż z analizy nie wynika na jakiej podstawie została ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy oraz wielkość powierzchni nowej zabudowy, oraz że organ nie odniósł się w tym kontekście do przepisów § 4 i 5 r.u.w.
Kolegium stwierdziło, że w wydanej decyzji oraz załączonej do niej analizie, organ wykazał także spełnienie pozostałych przesłanek wydania decyzji wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6u.p.z.p., przy czym do ustalenia spełnienia warunku z pkt 3 organ winien odnieść się ponownie rozpatrując sprawę, uwzględniając poczynione wyżej uwagi Kolegium w tym zakresie.
Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wskazując, iż działka nr ewid. [...] o łącznej pow. 168,4906 ha, obejmuje: użytki: Lzr-RIVa (grunty orne) o pow. 0,1681 ha, Lzr-RIYb (grunty orne) o pow. 0,5391 ha, Lzr-RV (grunty orne) o pow. 1,3034 ha, N (nieużytki) o pow. 0,2680 ha, RIVa (grunty orne) o pow. 41,0570 ha, RIVb (grunty orne) o pow. 68,7696 ha, RV (grunty orne) o pow. 53,4314 ha, RVI (grunty orne) o pow. 2,8845 ha, W-RIVb (rowy) o pow. 0,0695 ha, natomiast działka nr ewid.: [...] o łącznej pow. 95,0938 ha;, obejmuje: użytki: Lzr-PsłV (pastwiska trwałe) o pow. 0,2566 ha, N (nieużytki) o pow. 0,0525 ha, RIVa (grunty orne) o pow. 16,3447 ha, RIVb (grunty orne) o pow. 55,4724 ha, RV (grunty orne) o pow. 22,2208 ha, RVI (grunty orne) o pow. 0,6417 ha, W-RIVb (rowy) o pow.0,1051 ha.Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał także na zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, przy czym, zdaniem Kolegium, należy zgodzić się z odwołującą, że organ winien wykazać tą zgodność.
Kolegium wskazało też, że pomimo, iż inwestor załączył do wniosku kopię decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2021r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 250 MW oraz stacji elektroenergetycznej wraz z towarzyszącą niezbędną infrastrukturą techniczną" planowanego do realizacji na terenie działek ewidencyjnych o nr [...], jak również dodatkowo załączył ją do pisma z dnia [...] lutego 2023r. skierowanego do Kolegium, organ I instancji w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Jedynie w piśmie przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy wyjaśniał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia została wydana w dniu [...] grudnia 2021 r.,tj. przed złożeniem wniosku o wydane decyzji o warunkach zabudowy.
Nadto podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dla działek nr ewid. [...], natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla działek nr ewid. [...] (działka wydzielona z działki nr ewid. [...]) oraz, stwierdził, że w jego ocenie, ze względu na brak zmiany środowiskowych uwarunkowań wynikających z decyzji środowiskowej, nie było potrzeby zmiany/uzyskania nowej decyzji środowiskowej. Kolegium stwierdziło, że rozważania w tym zakresie winny się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a brak w tym zakresie skutkuje, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymaganiom art. 107§ 3 k.p.a.
Natomiast co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji podał, że zamierzenie inwestycyjne nie znajduje się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa wart. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu, co zdaniem Kolegium jest wystarczające w tym zakresie. Ponadto organ I instancji w zaskarżonej decyzji wykazał dokonane uzgodnienia decyzji, w tym milcząco, nie wykazując dokładnie jedynie uzgodnienia z P sp. z o.o. dokonanego na podstawie art. 53 ust. 5e w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. pismem z dnia [...] grudnia 2022 r.
Organ odwoławczy stwierdził również, że załącznik graficzny do decyzji sporządzony został na mapie niezgodnej z przepisami, co budzi dodatkowo zdziwienie w sytuacji, gdy inwestor załączył do wniosku mapy spełniające wyżej wskazane wymogi. Ponadto na załączonej do decyzji mapie nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji, tak jak to wskazano w pkt 2.1) ustaleń decyzji. Mapa ta też nie jest opisana jako załącznik do decyzji.
Kolegium wskazało też, że wszelkie pisma kierowane w postępowaniu administracyjnym do stron postępowania winny być - zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. - doręczane odrębnie każdej z nich. Uwagi powyższe odniósł do nieprawidłowości w tym zakresie dotyczące doręczeń dokonywanych D.W. i Z.W..
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 60 § 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest bezzasadny. Podkreśliło, że przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organ I instancji wyjaśniał, że w aktach sprawy znajduje się podpisany projekt decyzji sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, zgodnie z art. 5 u.p.z.p., co też Kolegium potwierdziło.
W kwestii wniosku inwestora o przeprowadzenie rozprawy, Kolegium podniosło, że na gruncie art. 89 k.p.a. nie widzi zasadności jej przeprowadzenia. Stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały co do zasady przesłanki wydania decyzji dla wyżej wskazane inwestycji, a wykazane przez organ odwoławczy uchybienia winny być uwzględnione i naprawione w prowadzonym ponownie postępowaniu w sprawie przez organ I instancji.
W ocenie Kolegium postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77§1 k.p.a., a wykazane powyżej chybienia, w szczególności dotyczące złożonego wniosku w sprawie i wydanej decyzji, z uwagi na ich charakter, nie mogły być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie, jak wyżej prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Od powyższej decyzji E sp. z o.o. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Admnistracyjnego sprzeciw zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2023 r. objętej sprzeciwem oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako p.p.s.a.)od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a, Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61).
Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ
II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P.
Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit.,t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14).Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).
Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 433/22). Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu nie wszystkie stwierdzone przez powyższy organ uchybienia są trafne, a te które w istocie świadczą o wadliwości decyzji organu I instancji mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.
Chybione jest stanowisko Kolegium, że organ I instancji nie ustalił, kto podpisał złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy bowiem podpis na tym wniosku nie jest czytelny, nie jest opatrzony pieczątką, co umożliwiałoby informację kto z imienia i nazwiska podpisał wniosek w imieniu spółki a zatem nie wiadomo czy jest to osoba upoważniona do jej samodzielnej reprezentacji spółki. Z analizy KRS skarżącej spółki załączonego do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że do składania oświadczeń w imieniu spółki upoważniony jest każdy z członków zarządu lub prokurent działający samodzielnie. Członkiem zarządu spółki jest m.in. A.M.C.-Z.. Kolegium słusznie zauważyło, że wyżej wymieniony wniosek nie zawiera pieczęci osoby która wniosek ten podpisała. Jednakże na końcu wniosku w rubryce "Podpis" widnieje odręczny napis dwuczłonowego nazwiska, którego odczytanie nie stanowi specjalnego wysiłku.
W ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że widniejące pod wnioskiem nazwisko to C.-Z.. Tym samym brak jest podstaw do insynuacji, że przedmiotowy wniosek może być obarczony brakiem formalnym w postaci braku podpisu przez osobę uprawnioną do reprezentacji spółki.
Błędny jest również argument Kolegium, że złożony wniosek nie spełnia wymogów wynikających z przepisów u.p.z.p. bowiem w pkt. A.1. wniosku nie zaznaczono jakiegokolwiek zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej, jak też pozycji, że inwestycji nie dotyczy to zapotrzebowanie. W ocenie Sądu z przepisów u.p.z.p. nie wynika by strona wnioskująca o wydanie warunków zabudowy zobowiązana była każdorazowo określić zapotrzebowanie w zakresie infrastruktury technicznej. Z analizy wniosku spółki z dnia [...] października 2022 r. wynika, że został on wypełniony komputerowo. Jednie podpis osoby składającej wniosek jest odręczny. Pod rubryką "A.ZAŁĄCZNIK – DANE DOTYCZĄCE INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ" widnieje – wbrew ocenie Kolegium – napis "Nie dotyczy". Trudno zatem twierdzić, że wniosek jest niezgodny z przepisami. Organ odwoławczy trafnie spostrzegł, że z niewyjaśnionych przyczyn organ I instancji wskazał, że zapotrzebowanie w energię elektryczną następować będzie z sieci elektroenergetycznej E sp. z o.o.
Jednakże ocena tego czy stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe należała do Kolegium a ewentualne wątpliwości organu odwoławczego w tej kwestii mogły być wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a.
O konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł też świadczyć fakt, że graficzne przedstawienie inwestycji oznaczonej na jednej z map załączonych do wniosku (oznaczonej ołówkiem nr 4) jest mało czytelne. Przy czym stwierdzenie to jest bardzo lakoniczne, organ bowiem w żaden sposób nie precyzuje jakich parametrów inwestycji nie jest w stanie odczytać. Tym bardziej, że w dalszej części tej samej decyzji- zarzucając organowi I instancji, że załącznik graficzny do decyzji sporządzony został na mapie niezgodnej z § 9 ust. 3 r.u.w. oraz art. 61 ust. 5 a u.p.z.p. – Kolegium stwierdza, że inwestor załączył do wniosku mapy spełniające powyższe wymogi. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że organ odwoławczy mając uwagi co do treści załącznika mógł ewentualne braki wyeliminować w toku postępowania odwoławczego.
W tożsamy sposób Kolegium mogło postąpić w odniesieniu do wytkniętego organowi I instancji wadliwości załącznika graficznego do decyzji, który nie został opisany jako załącznik i sporządzony na mapie niezgodnej z przepisami, w sytuacji, gdy inwestor załączył do wniosku mapy spełniające wyżej wskazane wymogi, ak również braku określenia na mapie linii rozgraniczających teren inwestycji,
Nie można też przyjąć, że o zastosowaniu w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. przesadzić mogło to, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest odniesienia się do załączonej do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Stanowisko organu I instancji, że ze względu na brak zmiany środowiskowych uwarunkowań wynikających z decyzji środowiskowej, nie było potrzeby zmiany/uzyskania nowej decyzji środowiskowej jest Kolegium znane chociażby z pisma przekazującego odwołanie. Wnioski takie można też było wysnuć z analizy załączonej do wniosku decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. Tym samym brak odniesienia się przez organ I instancji do powyższych kwestii w decyzji nie powodował, że decyzja ta nie mgła być w tym zakresie przez organ odwoławczy oceniona.
Kolegium trafnie spostrzegło, że wszelkie pisma kierowane w postępowaniu administracyjnym do stron postępowania winny być doręczane odrębnie każdej z nich- w przypadku niniejszej sprawy odrębne przesyłki winny być kierowane do D.W. i Z.W. zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Niemniej jednak doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego może zostać uznane za skuteczne również wobec drugiego z nich, chyba, że zakwestionuje on i podważy taki sposób doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 764/11). Tymczasem z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika aby w toku postępowania przez organami D.W. lub T.W. kwestionowali sposób doręczenia korespondencji dla nich przeznaczonej. Tym samym i to uchybienie nie mogło skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
Wobec powyższego należy zgodzić się, ze skarżącą spółka, że decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno, na podstawie art. 136 k.p.a. usunąć nurtujące je wątpliwości i merytorycznie rozpoznać sprawę. Wyeliminowane powyższych uchybień – wbrew sugestii Kolegium zawartej w zaskarżonej decyzji – nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I-, jak i II-instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r.,IV SA/Po 1633/20).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt. I wyroku).
Jako, że sprzeciw został uwzględniony Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od sprzeciwu uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U z 2021 r., poz. 2193 ze zm.)