Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 151/20

Uzasadnienie

Rada Gminy na sesji 29 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/272/2018 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (Dz.Urz. województwa z 2018 r., poz. 383).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator zaskarżył uchwałę w części obejmującej § 6 pkt 3 lit. d), h) i j), § 15, § 16 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 18 ust. 2 i ust. 3 pkt 2.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, dalej: u.c.p.g.), § 137 i § 118 w zw. z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez:

1. - ustalenie w § 6 pkt 3 lit. d), h) i j) uchwały minimalnej pojemności pojemników dla lokali handlowych i cmentarzy w zależności od ich powierzchni, natomiast dla ogrodów działkowych w ustaleniu o kryterium czasowe, a zatem w oparciu o kryteria nieprzewidziane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej,
2. - określenie w § 15 uchwały zasad dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi poprzez ustanowienie obowiązku niezanieczyszczania środowiska, utrzymania porządku na nieruchomości w sposób zbyt ogólny a przez to niemożliwy do wyegzekwowania, nieprecyzyjny poprzez posłużenie się przykładowym wyliczeniem odpadów, które nie mogą powstawać podczas naprawy samochodu oraz z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez regulowanie materii dotyczącej zasad odprowadzania ścieków pozostałych po myciu samochodów i związanych z nimi zakazami jako uregulowanej w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328) i jej aktach wykonawczych oraz poprzez uzależnienie możliwości naprawy samochodów od tego, aby nie stanowiła ona uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, co stanowi materię prawa cywilnego, a zwłaszcza art. 144 k.c.,
3. - wprowadzenie w § 16 ust. 1 pkt 3 uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego bezwzględnego obowiązku prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku,
4. - wprowadzenie w § 16 ust. 3 uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zakazu wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw i gier, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów,
5. - zawarcie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 2 uchwały odsyłającej normy definicyjnej zwierząt gospodarskich poprzez odesłanie do ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich,
6. - uzależnienie w § 18 ust. 3 pkt 2 hodowli zwierząt gospodarskich od niepowodowania uciążliwości (takich jak hałas i odory) wobec innych osób zamieszkujących w nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich, a zatem z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez regulowanie materii ustawowej uregulowanej w prawie cywilnym, a zwłaszcza w art. 140 k.c., art. 143 k.c. i art. 144 k.c.,
7. - niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez brak uregulowania kwestii związanych z zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 3 lit, d), h) i j), § 15, § 16 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 18 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 uchwały.

Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do zarzutu określenia minimalnej pojemności pojemników dla lokali handlowych oraz cmentarzy w zależności od ich powierzchni, Gmina wskazała, że przepisy art. 4 ust. 2 lit. a i b u.c.p.g. mają charakter wytycznych w przepisach upoważniających do wydania aktu wykonawczego, o których stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zgodnie z art. 66 par. 1 i 2 zasad techniki prawodawczej "wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób ukształtowania jego treści." Oznacza to, że stanowiąc akt prawa miejscowego organ ma obowiązek uwzględnić obie dane (ilość osób korzystających z pojemników oraz średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na danej nieruchomości) przy ustalaniu kryterium objętości, nie zaś kopiować treść przepisu upoważniającego. Organ stanowiący, może określić objętość pojemników na odpady, w ustaleniu o wybrane przez siebie kryterium, jeżeli to kryterium pozostanie w faktycznej korelacji z ilością osób korzystających oraz średnią ilością odpadów.

Co więcej, ilości osób korzystających czy też średnia ilości odpadów stosowane bezpośrednio jako kryteria wpływające na objętość pojemnika, są bardzo dalekie od doskonałości. Przede wszystkim, ze względu na brak precyzyjności, byłyby w praktyce nie do zastosowania. Weryfikacja tych kryteriów oznaczałoby konieczność każdorazowego ustalania ilości osób korzystających oraz średniej ilości odpadów z danej nieruchomości, co wymagałoby przeprowadzenie skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, w niektórych przypadkach wprost niemożliwego (np. w odniesieniu do sklepów wielko powierzchniowych). Z drugiej strony kryterium powierzchni, jest maksymalnie precyzyjne i proste do zweryfikowania. To właśnie przy ustalaniu przelicznika objętości pojemników przypadających na metr kwadratowy powierzchni, organ stosuje wytyczne zawarte w ustawie (ilości osób korzystających z pojemników oraz ilości powstających odpadów), co uwidocznione jest przy różnych wartościach przeliczników.

Stanowi to oczywiste uproszczenie i w skrajnych przypadkach może dojść do nieproporcjonalnego obciążenia właściciela nieruchomości, jednak podawane przez WSA w Gliwicach kryteria np. ilości pracowników, również nie są doskonałe do podobnych uchybień.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący mycia i naprawy pojazdów organ wskazał, że przepis jest wystarczająco precyzyjny by umożliwić jego stosowanie. Przemawia za tym przykładowe wyliczenie odpadów, które nie mogą powstawać w trakcie naprawy pojazdów, w szczególności odpadów, których zagospodarowanie przysparza spore trudności, a brak zagospodarowania może być niebezpieczny dla otoczenia. Nadmierna ingerencja lokalnego prawodawcy w zakresie wolności, jaką jest mycie i naprawa pojazdów, nie znajduje uzasadnienia w treści upoważnienia ustawowego. Nadmiar regulacji w tym zakresie doprowadziłby do braku skuteczności prawa, ze względu na realny brak możliwości jego egzekucji.

Nadto, nie każdy przypadek powstawania uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich, stanowi przypadek nadmiernych immisji, o których stanowi art. 144 Kodeksu Cywilnego. Przepis ten ma zapewnić ochronę praw lokatorskich mieszkańców, również tych, którzy nie są legitymowani do występowania z roszczeniami negatoryjnymi. Przepis ten też, w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący nie wskazuje żadnego z przepisów ustawy, który miałby zostać w akcie prawa miejscowego powielony, czy też odmiennie uregulowany.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, organ wyjaśnił, że "Rady Gmin podejmując Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, przekroczyły upoważnienia ustawowego bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku".

Odnośnie zarzutu dotyczącego zakazu wyprowadzania zwierząt domowych w określonych miejscach, organ wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nie daje upoważnienia do wprowadzania generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na określony teren.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący odesłania do definicji zwierząt gospodarskich oraz uciążliwości tychże zwierząt, organ podkreślił, że w zaskarżeniu nie przytoczono żadnych argumentów, przemawiających za zasadnością powyższego uchybienia. W sytuacji, gdy w porządku prawnym funkcjonuje równolegle kilka definicji zwierząt gospodarskich, (ustawa o ochronie zwierząt jak i ustawa o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich) wskazanie definicji legalnej stosowanej na potrzeby danego stosunku prawnoadministracyjnego, nie jest naruszeniem zasad techniki prawotwórczej. Zabieg taki pozwala na precyzyjne określenie obowiązków stron stosunku prawnoadministracyjnego.

Natomiast w przypadku uciążliwości dla otoczenia, również jak w przypadku przepisów dotyczących zasad mycia I naprawy pojazdów, należy wskazać, że nie dubluje on, ani nie modyfikuje przepisów chroniących właścicieli rzeczy przed immisjami. Sam zwrot "otoczenia", należy rozumieć możliwie szeroko. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce w sytuacji, w której po drugiej stronie nie będzie podmiotu uprawnionego do zastosowania ochrony przewidzianej w przepisach prawa cywilnego np. poprzez brak możliwości ustalenia konkretnej osoby uprawnionej.

Zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. organ poddał pod rozwagę Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Podkreślić również należy, co ma kluczowe znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczych gminy, gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzona im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność.

Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych. Z tych względów za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
10. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
11. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
12. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie:

1. 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2. 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3. 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4. 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5. 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i stwierdził nieważność § 6 pkt 3 lit. d), h), j) zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszającego art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Oznacza to, że określając minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych rada gminy ma obowiązek wziąć pod uwagę oba wymienione kryteria, tj. średnią ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych (innych źródłach) oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników.

Tymczasem Rada Gminy w § 6 pkt 3 uchwały ustaliła, uwzględniając średnią statystyczną (roczną) masę odpadów komunalnych wytwarzanych przez jedną osobę, minimalne pojemności pojemników, w przypadku nieprowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, dla nieruchomości niezamieszkałych, wynoszącą: d) dla lokali handlowych – 30 litrów odpadów komunalnych zmieszanych na 10 m2 powierzchni całkowitej, h) dla cmentarzy – 1100 litrów na każde 10.000 m2 powierzchni, j) na każdą działkę (ogród działkowy) – 10 litrów odpadów komunalnych zmieszanych w okresie od 1 marca do 30 listopada. Tym samym określając wielkości pojemnika na odpady jedynie w odniesieniu do powierzchni, Rada naruszyła w stopniu istotnym delegację ustawową, gdyż nie uwzględniła wskazanych w niej kryteriów.

Zgodzić też należało się z zarzutem Prokuratora dotyczącym niewypełnienia przez Radę Gminy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., przez brak uregulowania w Regulaminie kwestii związanych z zakazem utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Skutkowało to uchyleniem całego rozdziału 8 uchwały, zatytułowanego: Warunki i wymagania dla utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (obejmującego § 18 uchwały). Należy bowiem mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.p.c.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; czy powołany przez Prokuratora w skardze wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 687/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że na podstawie powołanego już art. 4 ust. 2 pkt 7 u.g.p.g., rada gminy ma obowiązek ustanowienia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przez brak zawarcia tych regulacji w rozdziale uchwały dotyczącym utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a tym samym brak realizacji delegacji ustawowej, Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia prawa, co skutkowało uchyleniem całego rozdziału 8 uchwały.

Sąd nie podziela jednak stanowiska Prokuratora wskazującego na istotne naruszenie prawa przez zawarcie w § 18 ust. 2 uchwały odsyłającej normy definicyjnej zwierząt gospodarskich. Zgodnie z tym przepisem uchwały przez zwierzęta gospodarskie rozumie się zwierzęta w rozumieniu ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zdaniem Sądu zawarcie takiego zapisu w treści uchwały nie narusza prawa, nie stanowi bowiem niedopuszczalnej modyfikacji definicji ustawowej. W tym miejscu należy podkreślić, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) nie jest aktem normatywnym, zawiera jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10).

Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14), albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok WSA w Gliwicach, II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., II SA/Go 700/17).

Jeżeli chodzi o wprowadzony w § 16 ust. 1 pkt 3 skarżonej uchwały obowiązek prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, to należy zauważyć, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.

Zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy.

Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 16 ust. 1 pkt 3 regulaminu było tylko to, że rada gminy nie przewidziała żadnych wyjątków od nakazu prowadzenia psów na smyczy. Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną.

Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenie możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19).

Wobec powyższego ponieważ analizowane postanowienie § 16 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nie przewiduje żadnych wyjątkowych sytuacji, gdy dopuszczalne jest prowadzenie psa bez smyczy, także w sytuacji gdy w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, jest to zachowanie legalne, Sąd uznał, że postanowienie to narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W odniesieniu natomiast do kwestionowanych w skardze postanowień § 15 ust. 1 i 2 oraz i § 16 ust. 3 uchwały Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora uznając, że nie miały miejsca naruszenia prawa, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie ich nieważności.

W § 15 ust.1 uchwały wskazano, że "Mycie pojazdów samochodowych może odbywać się na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego, jeżeli powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi", natomiast § 15 ust. 2 zawiera zapis "Naprawa pojazdów samochodowych, poza specjalistycznymi warsztatami, jest dozwolona, jeżeli:

1. 1) nie jest związana z powstawaniem odpadów, powstających np. podczas wymiany olejów, smarów, płynów chłodzących, płynów hamulcowych, amortyzatorów i urządzeń klimatyzacyjnych;
2. 2) nie powoduje zanieczyszczenia ziemi i wód oraz pogorszenia stanu porządku i czystości na terenie nieruchomości i nie jest źródłem uciążliwości dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich;
3. 3) powstałe odpady są gromadzone i usuwane na zasadach określonych w niniejszym Regulaminie".

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad - wymagań w mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Mając na uwadze treść tego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone przez prawodawcę lokalnego w § 15 ust.1 uchwały dotyczące odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami, realizując wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku.

W ocenie Sądu w kwestionowanym § 15 ust.1 uchwały prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem Sądu, w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Takie samo stanowisko należy zająć wobec treści § 15 ust. 2 regulaminu. Omawiany zapis stanowi prezentację strzeżonych ustawą i Regulaminem wartości, a nadto w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. To ostatnie należy rozumieć, w ramach wykładni systemowej, jako brak uciążliwości w zakresie czystości i porządku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. II OSK 2980/15).

§ 16 ust. 3 skarżonej uchwały zawiera zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów. Zaskarżony zapis nie budzi zastrzeżeń Sądu, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia § 16 ust. 3 uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Nie może ujść uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają przede wszystkim małe dzieci, które mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych, zaś samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu.

W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem, czy warczeniem, które u wielu, szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, a także kąpielisk, które z natury rzeczy są miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt, postanowienia § 16 ust. 3 uchwały należy ocenić jako zgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 6 pkt 3 lit. d), h), j), § 16 ust. 1 pkt 3 oraz przepisów rozdziału 8 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.