Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako GITD), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako WITD) z [...] grudnia 2015 r., nr [...] o nałożeniu na prowadzącą działalność gospodarczą E.P. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50, art. 55, art. 89c, art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. 2013. 1414, dalej jako u.t.d.) i lp.1.5, załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 79a, art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2015. 584 ze zm.).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia [...] października 2015 r. doręczonym w dniu 5 października 2015 r. organ I instancji zawiadomił przedsiębiorcę E.P. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą E.P. N o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu [...] października 2015 r. o godzinie 10:00. Zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy czynności kontrolne miały zostać wszczęte w nowej siedzibie przedsiębiorstwa z udziałem osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy D.P.. Z powodu nieobecności przedsiębiorcy i osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy kontrola nie odbyła się. Przebieg podejmowanych prób kontroli został utrwalony w protokole z czynności organu z dnia [...] października 2015 r., nr [...] i notatce urzędowej z dnia [...] października 2015 r.
Pismem z dnia [...] października 2015 r. WITD jako organ I instancji zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] WITD, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 u.t.d. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za niepoddanie się i uniemożliwienie przez przedsiębiorcę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie.
W odwołaniu od powyższej decyzji, E.P. zarzuciła naruszenie:
- – art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nadanie przymiotu legalności procedurom przedsięwziętym przez organ i instancji bez podstawy prawnej,
- – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i zaniechanie rozpatrzenia sprawy,
- – art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód wyników użycia wag do pomiaru nacisku osi niezgodnie ze wskazaniami producenta wagi,
- – art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania i zatajenie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
- – art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.),
- – wydanie decyzji w oparciu o inny protokół czynności niż wskazany we wszczęciu postępowania administracyjnego.
Uzasadniając powyższe odwołująca wyjaśniła, że do reprezentowania jej podczas kontroli upoważniła D.R.P., o czym poinformowała WITD pismem z dnia [...] października 2015 r. Jednak z powodu nagłego zachorowania upoważniona osoba nie mogła być obecna w dniu rozpoczęcia kontroli, a informację o tym fakcie miała przekazać kontrolującym L.J., która w godzinach od 09:40 do 10:20 oczekiwała na kontrolujących, lecz kontrolujący nie pojawili się, co można sprawdzić na osiedlowym monitoringu. Strona podkreśliła, że wywiązała się ze spoczywających na niej obowiązków wyznaczając na czas swojej nieobecności osobę upoważnioną do reprezentowania jej podczas kontroli, a zachorowania tej osoby nie mogła przewidzieć. O chorobie dowiedziała się po powrocie z zagranicznej podróży służbowej w dniu 28 października 2015 r. Strona powołując się na art. 92c ust. 1 u.t.d. i art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazała, że jej obowiązkiem było tylko wskazanie osoby upoważnionej do reprezentowania podczas kontroli i ten obowiązek wypełniła.
Ponadto strona podniosła, że organ I instancji skontrolował jej przedsiębiorstwo, co udokumentował protokołem czynności, lecz tego protokołu nie doręczył jej wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że wymienionego protokołu nie otrzymała także po złożeniu wniosków o jego doręczenie w dniu 18 listopada 2015 r. i 17 grudnia 2015 r. Zdaniem skarżącej organ I instancji dokonał wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania zaskarżonej decyzji na podstawie protokołów o różnej numeracji. Kontrolę przeprowadzono również na podstawie nieważnego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, ponieważ upoważnienie jest ważne 30 dni, a kontrolę przeprowadzono w dniu [...] października 2014 r. na podstawie upoważnienia z dnia [...] października 2014 r. W ocenie strony działania organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasady legalizmu.
W konsekwencji E.P. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
GITD skazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 55, art. 92a ust. 1, 4 i 6 u.t.d. oraz art. 79a i art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stwierdził, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym przez organ I instancji istniały podstawy do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej.
Z materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji wynika, że mimo skutecznego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli, które zawierało również pouczenie o obowiązku pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli w przypadku nieobecności kontrolowanego oraz zobowiązanie do przygotowania określonej dokumentacji, przedsiębiorca dopuścił się naruszenia w postaci niepoddania się przeprowadzenia czynności kontrolnych w całości. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2015 r. organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia kontroli i z tych czynności sporządził notatkę urzędową. Inspektorzy udali się do siedziby przedsiębiorcy pod adres w [...], gdzie nie zastano przedsiębiorcy ani osoby upoważnionej do jej reprezentowania. Inspektorzy udali się także pod adres, pod którym zostało odebrane zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli.
Również pod tym adresem nie zastali żadnej z wymienionych osób. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. strona poinformowała organ I instancji o przyczynie nieobecności D.P., składając kopię zaświadczenia lekarskiego. W tym piśmie skarżąca wyjaśniła również, że informację o chorobie osoby upoważnionej do jej reprezentowania podczas kontroli miała przekazać L.J..
Zdaniem organu odwoławczego powyższe działania organu I instancji wskazują, że mimo skutecznego zawiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli, strona dopuściła się naruszenia niepoddania się przeprowadzenia czynności kontrolnych w całości. Pomimo zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli przedsiębiorca ani osoba upoważniona do reprezentowania przedsiębiorcy nie byli obecni w przedsiębiorstwie w dniu kontroli.
Te ustalenia, w ocenie organu odwoławczego, dawały podstawę do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, za naruszenie z lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, strona nie dopełniła wszystkich obowiązków na niej spoczywających. Obowiązkiem skarżącej było dopilnować, aby organ I instancji był powiadomiony o wszelkich przeszkodach uniemożliwiających przeprowadzenie kontroli. Strona jedynie zawiadomiła organ I instancji o wyznaczeniu osoby upoważnionej do reprezentowania jej w czasie nieobecności podczas kontroli. Natomiast ani ona, ani D.P. upoważniony do jej reprezentowania w dniu [...] października 2015 r. nie zawiadomili organu I instancji o jego nieobecności w dniu rozpoczęcia kontroli. Zarówno w obecnej siedzibie przedsiębiorstwa, jak i poprzedniej siedzibie, kontrolujący nikogo nie zastali. Nie mogli także skontaktować się ze stroną telefonicznie, ponieważ telefonu nikt nie odbierał. Uwzględniając powyższe w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem odwoływanie się skarżącego do naruszenia w toku postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. jest niezasadne.
Odnosząc się natomiast do zarzutów strony dotyczących protokołu z czynności, organ wskazał, że z przeprowadzonych czynności kontrolujący sporządzili tylko protokół z czynności, natomiast protokół kontroli nie został sporządzony, ponieważ kontrola przedsiębiorstwa skarżącej nie została przeprowadzona. Niedoręczenie stronie protokołu z czynności i błąd w numerze protokołu wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego nie miało wpływu na wynik postępowania, ponieważ zarówno z treści tego zawiadomienia, jak i z zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika kogo dotyczyło postępowanie i jakie stwierdzono naruszenie. Dlatego zaistniała pomyłka nie może stanowić podstawy do zmiany decyzji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego E.P. powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. W ocenie strony w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 4 i art. 107 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy, zaniechanie rozpatrzenia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich faktów i dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania oraz pominięcie faktów istotnych dla rozpoznania sprawy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez nadanie przymiotu legalności procedurom podjętym przez organ I instancji bez podstawy prawnej. W sprawie doszło również do naruszenia art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie decyzji w oparciu o protokół czynności inny niż we wszczętym postępowaniu administracyjnym oraz art. 92c u.t.d. poprzez niezasadny brak zastosowania ww. przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niepoddanie się i uniemożliwienie przez przedsiębiorcę przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazane przez organy przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. 2016. 1907, dalej jako u.t.d.) i lp.1.5, załącznika nr 3 do tej ustawy oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. 2016. 1829, dalej jako u.s.d.g.).
Przepisy Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dotyczą kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, której mają oni obowiązek się poddać i o której winni być uprzednio zawiadomieni przez organ kontrolujący (art. 77 – 84d). Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.d.g. czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Z kolei z art. 80 ust. 3 u.s.d.g. wynika, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Przepis art. 72 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, natomiast przepis art. 92a ust. 1 i ust. 2 tej ustawy przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie oraz że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Z punktu 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części podlega karze 10.000 zł.
Organy administracyjne obu instancji trafnie w tej sprawie oceniły stan faktyczny przyjmując, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli, a zatem zgodnie z przywołanymi przepisami prawa materialnego, zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.
Zawiadomienie o kontroli zostało dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a skarżąca zgodnie z treścią art. 72 ustawy o transporcie drogowym obowiązana była umożliwić dokonanie czynności kontrolnych. W dniu [...] października 2015 r. organ podjął próbę przeprowadzenia kontroli, jednak upoważnionej osoby nie zastano w siedzibie przedsiębiorstwa wskazanej przez skarżącą, ani też w poprzedniej siedzibie.
W ocenie Sądu choroba i zwolnienie lekarskie upoważnionej osoby nie zwalniały przedsiębiorcy z obowiązku poddania się kontroli. Miał on obowiązek takiego zorganizowania pracy firmy, aby kontrola mogła się odbyć w określonym ustawą terminie, bądź też wykazać, że stan zdrowia osoby upoważnionej, rzeczywiście uniemożliwiał, nie tylko jej obecność w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu kontroli, ale także możliwość zawiadomienia o tym fakcie organu. Należy zauważyć, iż ze złożonego zaświadczenia lekarskiego osoby upoważnionej, wynika, że chory "może chodzić".
Ponadto wobec powszechności telefonii komórkowej nie było żadnych przeszkód by osoba upoważniona powiadomiła o swojej chorobie organ i skarżącą, która mimo przebywania za granicą, winna również skontaktować się z organem. Bierność w powyższym zakresie osoby upoważnionej i samej skarżącej, należy uznać za uniemożliwienie przeprowadzenia przez organ czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie należącym do skarżącej.
Zachowania skarżącej i osoby upoważnionej w powyższym zakresie nie można uznać za działanie z należytą starannością, której wymaga się od przedsiębiorcy. Dlatego też sam fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim osoby upoważnionej do reprezentacji, nie może być okolicznością decydującą, o uznaniu że przedsiębiorca nie uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2015, II GSK 530/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie, że zwolnienie lekarskie osoby upoważnionej samo przez się zwalnia przedsiębiorcę z obowiązku poddania kontroli prowadzonej przez niego firmy, bez poinformowania o tym fakcie organu kontrolującego, prowadziłoby praktycznie do sparaliżowania działalności kontrolnej podmiotów gospodarczych.
Z powyższych względów także argumentacja skarżącej w zakresie konieczności zastosowania przez organ art. 92 c u.t.d. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przepis art. 92 c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego, jednak nie określa bliżej ich charakteru prawnego. Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Istotną przesłanką dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za delikt administracyjny, jest wykazanie należytej staranności, a w szczególności wywiedzenie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec.
O ile w stosunkach danego rodzaju, przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92 c u.t.d. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II GSK 214/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie strona skarżąca nie dołożyła należytej staranności by zapewnić możliwość przeprowadzenie skutecznej kontroli przez pracowników organu. Do wykazanych w trakcie postępowania naruszeń przepisów ustawy doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca jako podmiot profesjonalny powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Strona skarżąca nie wskazała takich okoliczności, których nie mogła przewidzieć, lub na które nie miała wpływu, a które w dniu wyznaczonym do przeprowadzenia kontroli, uniemożliwiałyby kontakt z organem w celu zapewnienia skutecznego jej przeprowadzenia.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że orzekające w sprawie organy obu instancji oparły swoje decyzje na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawidłowo zastosowały art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z pkt 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy uznając, że skarżąca nie poddała się kontroli uniemożliwiając jej przeprowadzenie, przez co naruszyła obowiązki związane z wykonywaniem transportu drogowego.
Wobec powyższego Sąd nie podzielił argumentów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 104 § 4, 107 § 1 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza, że w prowadzonym postępowaniu zapewniono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających podstawowe wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd podziela też ocenę organu drugiej instancji, że niedoręczenie stronie protokołu z czynności i błąd w numerze protokołu wskazanego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego nie miały wpływu na wynik postępowania.
Z uwagi na powyższe w niniejszej sprawie nie zaktualizowała się żadna z przesłanek uwzględnienia skargi, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., a zatem skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.