Uzasadnienie
W dniu 19 grudnia 2019r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XVIII/175/19 w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie w roku szkolnym 2019/2020.
Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska ustaliła średnią cenę jednostki paliwa w Gminie w roku szkolnym 2019/2020. Rada Miejska w kwestionowanym § 3 uchwały postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa."
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w części, tj. w zakresie § 3 (początkowo omyłkowo wskazano § 4, co zostało sprostowane w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r.), zarzucając Radzie Miejskiej istotne naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.).
Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.
Zdaniem Wojewody niedopuszczalne jest uzależnienie wejścia w życie przedmiotowej uchwały od jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, gdyż zakres i tematyka przedmiotowej uchwały nasuwa wniosek, że nie posiada ona cech właściwych dla aktu prawa miejscowego. Nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego i ma charakter konkretny oraz jednorazowy. Wojewoda zauważył, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają legalnej definicji aktów prawa miejscowego i kwalifikacja danego aktu do kategorii, aktów prawa miejscowego powinna być poprzedzona badaniem cech danego aktu. Akt prawa miejscowego: musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które go ustanowiły.
Należy zatem zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a szczególnie na to, że: 1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, 2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, 3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne), 4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji. Ponadto norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Według skarżącego wobec braku w/w cech zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Dodał przy tym, iż średnia cena jednostki paliwa w gminie określana przez radę gminy w uchwale jest jednym z elementów obliczeniowych podstawianych do wzoru określonego w art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego, a zatem jest to wytyczna dla organu wykonawczego, który zawiera w imieniu gminy umowę z rodzicami niepełnosprawnego dziecka.
W ocenie Wojewody wytyczna ta nie rodzi po stronie mieszkańca gminy żadnych praw, ani obowiązków, gdyż prawo do zwrotu kosztów, obliczanego według stałego i jednakowego dla wszystkich mieszkańców wzoru, określa ustawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie zgadzając się z argumentacją Wojewody. Organ wyjaśnił, iż przed podjęciem kwestionowanej uchwały dokonał wnikliwej analizy cech uchwały, w wyniku której doszedł do przekonania, że uchwała ta zawiera ustalenia posiadające cechy norm generalnych i abstrakcyjnych. Organ podkreślił, że określenie średnich cen paliwa jest konieczne do realizacji przez gminę jej obowiązków ustawowych, nałożonych przepisami ustawy Prawo oświatowe tj. dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych. W ocenie organu administracji krąg osób wskazanych w art. 39a Prawa oświatowego, a uprawnionych do otrzymania zwrotu kosztów przewozu jest nieograniczony, koszty te bowiem przysługują wszystkim rodzicom zamieszkałym na terenie gminy, jeśli samodzielnie dowożą niepełnosprawne dzieci, młodzież i uczniów do placówek oświatowych. A zatem w/w przepis i w konsekwencji podejmowane na jego podstawie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zawierają normy powszechnie obowiązujące, adresowane do nieograniczonego kręgu adresatów (nieokreślonej części społeczności gminnej) i wpływające na uprawnienia tych podmiotów.
Z powyższych względów według organu podjęte na podstawie art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego uchwały rad gmin dotyczące średniej ceny jednostki paliwa są aktami prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej jako u.s.g.). Uprawnienie organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje się jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., SA/Wr 157/99, nie publ.).
Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów.
W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona przez Wojewodę uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wskazać trzeba, że Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 i art. 94 stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym u.s.g., zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy.
Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.
Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, CBOSA).
Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego, zgodnie z którym średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa. Z przepisu art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wynika, że obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami.
Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z powyższych regulacji wynika, że potencjalnymi adresatami normy prawnej zawartej w zaskarżonej uchwale są rodzice dzieci niepełnosprawnych, którzy zdecydowali o samodzielnej realizacji obowiązku dowozu dzieci do szkoły, co odbywa się na podstawie zawartej umowy z organem administracji samorządowej. Adresatami tej normy są również dzieci niepełnosprawne, które w przypadkach określonych w ustawie mają prawo uczestniczyć w zajęciach szkolnych, a nie chcą, czy nie mogą korzystać z przewozu zorganizowanego przez gminę.
Zatem sposób określenia adresata i schematu realizacji obowiązku transportu do szkoły przez inny podmiot niż gmina wskazuje, że adresat nosi cechę adresata abstrakcyjnego i odnosi się do bliżej nieokreślonej liczby podmiotów. Przyjąć więc należy, że działanie normy prawnej zawartej w zakwestionowanej uchwale odpowiada aktom prawa miejscowego, pomimo, że ustawodawca nie określił expresis verbis w Prawie oświatowym, że jest to akt prawa miejscowego. Charakter normy prawnej wynikający z uchwały podjętej na podstawie art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego należy ocenić, jako powszechnie obowiązującą na terenie gminy, skierowanej do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływającej na uprawnienia tych podmiotów (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 maja 2020 r., II SA/Rz 349/20, CBOSA). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała posiada normatywny charakter, gdyż będzie miała powtarzalne zastosowanie przy zawieraniu umów z rodzicami o zwrot kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych, młodzieży i uczniów do placówek oświatowych.
Zakwestionowany akt dotyczy zatem uprawnień adresatów normy, którzy zostali wskazani w sposób generalny. Z kolei okoliczność, że średnia cena jednostki paliwa w gminie określana przez radę gminy w uchwale jest jednym z elementów obliczeniowych podstawianych do wzoru określonego w art. 39a ust. 2, nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia charakteru prawnego samej uchwały. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek podporządkowanych organowi, które je wydaje. Takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dlatego wymagała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, jako nieuzasadnionej.