Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2020 r. Starosta wydał decyzję nr [...], którą powołując się na art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z kablową elektroenergetyczną linią zasilającą w miejscowości [...] na działce nr ew. [...].
Organ wskazał, że 28 października 2019 r. [...] Sp. z o. o. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na realizację powyższej inwestycji. Po przeanalizowaniu złożonych wraz z wnioskiem dokumentów organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie przedłożonego do wniosku projektu budowlanego oraz analizy środowiskowej ustalono, że w odległościach od projektowanych anten sektorowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania tych anten, nie występują miejsca dostępne dla ludności, w związku z tym inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane.
Zdaniem organu I instancji przedmiotowa inwestycja nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283).
Dalej organ wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta w części dotyczącej miasta [...], uchwalonego uchwałą nr XII/116/99 Rady Gminy i Miasta z dnia 30 grudnia 1999 r. Projektowana inwestycja położona jest w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem "US" o funkcji podstawowej - tereny usług sportowych. Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wyżej wymienionej uchwały na terenie oznaczonym symbolem US obowiązuje funkcja podstawowa - usługi sportowe i obiekty związane z ich obsługą oraz funkcja wykluczona - mieszkalnictwo, działalność produkcyjna i przetwórcza. W związku z tym planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu.
Następnie Starosta wskazał, że w dniu 16 grudnia 2019 r. otrzymał pismo Gminy informujące, że Gmina jako właściciel nieruchomości, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie wieży bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na protesty mieszkańców, cofa udzielone wcześniej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...]. W tej sytuacji organ wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień, czy w związku ze stanowiskiem właściciela przedmiotowej nieruchomości wyrażonym w przywołanym wyżej piśmie, [...] Sp. z o. o. posiada w dalszym ciągu prawo do dysponowania działką nr ew. [...] na cele związane z planowaną inwestycją. Równocześnie wezwano Gminę do złożenia wyjaśnień, czy [...] Sp. z o. o. zostało cofnięte prawo do władania działką nr ew. [...], na której inwestor zamierzał wybudować stację bazową telefonii komórkowej [...] wraz z kablową linią zasilającą elektroenergetyczną oraz w jakiej formie i kiedy nastąpiło cofnięcie prawa dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane.
W odpowiedzi na wezwanie Gmina w dniu 23 grudnia 2019 r. nadesłała pismo, w którym wskazała, iż zgodnie z treścią § 2 ust. 1 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] października 2018 r. strony ustaliły, że "Wydzierżawiający oddaje Dzierżawcy w dzierżawę z dniem podpisania protokołu przekazania przedmiotu dzierżawy". Zdaniem Gminy, skoro do chwili obecnej nie nastąpiło protokolarne przekazanie przedmiotu dzierżawy, to przedmiotowa umowa dzierżawy jest nieskuteczna, a co za tym idzie inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.
W dniu 30 grudnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo inwestora, z którego wynika, że [...] Sp. z o. o. stoi na stanowisku, iż posiada prawo do władania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. W piśmie wskazano, że Spółka przedmiotowe prawo wywodzi z umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] października 2018 r., w szczególności z treści § 2 ust. 5, w którym zapisano, że strony potwierdzają, że umowa zostaje zawarta, między innymi, w celu wykazania się przez dzierżawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. W rozpatrywanej sprawie do organu wpłynęły pisma Gminy - właściciela przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż zdaniem Gminy, Spółka [...] nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. działką nr ew. [...]. W tej sytuacji organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany był zbadać prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym organ przeanalizował zapisy umowy dzierżawy i wskazał, że z treści § 2 ust. 1 tej umowy wynika, iż "Wydzierżawiający oddaje Dzierżawcy w dzierżawę z dniem podpisania protokołu, o którym mowa w ust. 3 poniżej, część nieruchomości o powierzchni 144 m z przeznaczeniem na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym wieży telekomunikacyjnej/masztu wolnostojącego, zwaną dalej Przedmiotem Dzierżawy".
W § 2 ust. 3 zapisano następnie, że "Przekazanie przedmiotu Dzierżawy nastąpi na podstawie protokołu przejęcia podpisanego przez obie Strony umowy. Przedmiot dzierżawy zostanie wydany na wyłączne żądanie Dzierżawcy w terminie 7 dni od daty otrzymania przez Wydzierżawiającego pisemnego wezwania do przekazania przedmiotu dzierżawy. Dzierżawca jest uprawniony do wykonywania na przedmiocie dzierżawy, przed jego przejęciem, czynności niezbędnych do uzyskania pozwoleń administracyjnych związanych z planowanym jego wykorzystaniem np. badania geologiczne, pomiary geodezyjne itp." W § 2 ust. 5 zapisano natomiast, iż "Strony potwierdzają, że umowa zostaje zawarta, między innymi, w celu wykazania się przez Dzierżawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". Organ stwierdził, że zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, co do tego czy wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce.
W analizowanej sprawie, zdaniem Starosty, szczególne znaczenie mają ustalenia zawarte w § 2 ust. 1 umowy dzierżawy. Skoro strony umowy postanowiły, że wydzierżawiający oddaje dzierżawcy w dzierżawę część nieruchomości, na której miała zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, z dniem podpisania protokołu przejęcia, o którym mowa w § 2 ust. 3 umowy, a protokół taki nie został dotychczas przez strony podpisany, to umowa dzierżawy w chwili obecnej jest nieskuteczna, na co wskazała również w pismach kierowanych do Starosty Gmina. Zatem w ocenie organu uznać należało, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego organ odmówił pozytywnego rozpoznania wniosku [...] Sp. z o. o. o wydanie pozwolenia na budowę.
[...] Sp. z o. o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania i żądając uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem strony, inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę na cele budowlane. Wynika to z umowy dzierżawy nieruchomości, która weszła w życie z dniem podpisania, inwestor prawa tego nie utracił na podstawie pisma Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał dnia [...] lutego 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.b. i wskazał, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Oświadczenie wypełnione w sposób zgodny ze wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r. poz. 1493) stanowi środek dowodowy potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będące przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę. Oświadczenie zastąpiło ciążący wcześniej na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.
Oznacza to, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 u.p.b., definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności lub stosunku zobowiązaniowego. Istota oświadczenia polega na możliwości poprzestania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na twierdzeniu strony co do posiadanego przez nią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to korzysta również z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi. Oznacza to, zdaniem Wojewody, że w przypadku wątpliwości co do posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ bada złożone przez niego oświadczenie.
Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie może wynikać z faktu zakwestionowania, przez jedną ze stron postępowania, złożonego przez inwestora oświadczenia w zakresie posiadania jej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę. Do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i tym samym uprawnień inwestora do dysponowania nią na cele budowlane organ może jako dowód dopuście wszystko co nie jest sprzeczne z przepisami (art. 75 § 1 k.p.a.).
Następnie organ podkreślił, że działka objęta sporną inwestycją stanowi własność Gminy. W toku postępowania przed organem I instancji Gmina stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę tej inwestycji na terenie działki nr [...]. Prawo własności jest prawem szczególnie chronionym. Daje ono właścicielowi możliwość decydowania o sposobie realizacji tego prawa, jeżeli nie narusza on przepisów. Inwestor posiada umowę dzierżawy, zawartą z właścicielem. Zawarcie takiej umowy niewątpliwie stanowi realizację prawa właściciela do rozporządzania przedmiotem swojej własności.
W ocenie organu, nie można jednak przyjąć, że po zawarciu umowy dzierżawy prawo właściciela do dysponowania przedmiotem własności ulega zawieszeniu. Zostaje ono wprawdzie częściowo ograniczone w zakresie zapewniającym ochronę wydzierżawiającemu, jednakże kwestie wynikające z praw i roszczeń powstałych z takiej umowy należą do sfery cywilno-prawnej. Nie podlegają zatem rozstrzyganiu w postępowaniu administracyjnym. Organy nie mogą zatem rozstrzygać, czy zawarta między stronami umowa jest ważna, skuteczna i czy wywołuje skutki prawne. Kompetencja w tym zakresie przysługuje wyłącznie sądom powszechnym. Organ może poddać ocenie treść umowy jedynie w kontekście przysługującego na jej podstawie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda uznał, że oświadczenie [...] Sp. z o. o. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało skutecznie podważone przez Gminę.
Z treści umowy dzierżawy wynika, że przedmiot dzierżawy przekazany zostanie wydzierżawiającemu (prawidłowo dzierżawcy) na podstawie protokołu w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisemnego wezwania od wydzierżawiającego (prawidłowo dzierżawcy). Przed wydaniem przedmiotu dzierżawy wydzierżawiający (prawidłowo dzierżawca) może wykonywać na przedmiocie dzierżawy czynności niezbędnych do uzyskania pozwoleń administracyjnych (§ 2 ust. 3 umowy). Z zapisu tego wynika, że przed przekazaniem przedmiotu dzierżawy dzierżawca nie dysponuje nieruchomością wydzierżawianą na cele budowlane. Przed przekazaniem przedmiotu dzierżawy dysponuje on nią jedynie w zakresie niezbędnych czynności do uzyskania pozwoleń.
Zatem zakres dysponowania przedmiotem dzierżawy jest ograniczony. Przed przekazaniem przedmiotu dzierżawy nie jest zatem możliwe zabudowanie nieruchomości, a do tego sprowadza się istota prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja I instancji odpowiada prawu.
[...] Sp. z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody, w której zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z kablową elektroenergetyczną linią zasilającą w miejscowości [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (nr znaku [...]), podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, iż z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której planowana jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z kablową elektroenergetyczną linią zasilającą oraz przepisu art. 35 ust. 4 u.p.b. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, podczas gdy skarżący spełnił wymagania określone w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 u.p.b., a zatem organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę i winna zostać zmieniona przez organ II instancji;
- 2) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowe uznanie, iż z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której planowana jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z kablową elektroenergetyczną linią zasilającą;
- 3) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r.;
- 2) zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zwrócił uwagę, że organy błędnie oceniły skutek zastrzeżenia zawartego w § 2 ust. 1 umowy dzierżawy nr [...], że wydzierżawiający oddaje dzierżawcy w dzierżawę część nieruchomości "z dniem podpisania protokołu". Regulacja ta skorelowana jest z postanowieniem § 7 ust. 1 umowy, który określa termin, w jakim aktualizuje się obowiązek płacenia czynszu. Zdaniem pełnomocnika, w żadnym wypadku nie jest tak, że umowa dzierżawy staje się skuteczna czy też wchodzi w życie z chwilą podpisania protokołu przejęcia przedmiotu dzierżawy. Z postanowienia § 14 ust. 3 umowy jasno wynika, że umowa wchodzi w życie z dniem podpisania. Oczywistym jest więc, że skoro umowa nie została rozwiązana ani też wypowiedziana przez żadną ze stron, stanowi podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W skardze zarzucono również, że organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do przytoczonego przez skarżącego w odwołaniu postanowienia § 2 ust. 5 umowy dzierżawy, w którym wskazano, że "Strony potwierdzają, że Umowa zostaje zawarta, między innymi, w celu wykazania się przez Dzierżawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane". Uszło również uwadze organu, że znowelizowana treść art. 32 ust. 4 pkt 2 P. b. potwierdza tezę, że nie jest rzeczą organów administracyjnych rozstrzyganie o sporach cywilnych, zaś ryzyko takiego sporu i jego wyniku dla ewentualnej inwestycji dotyczy tylko stron stosunków rzeczowych lub obligacyjnych (przede wszystkim inwestora), a nie administracji.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty w niej zawarte nie podważają prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z kablową elektroenergetyczną linią zasilającą w miejscowości [...] na działce nr ew. [...].
Podstawę powyższej odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielania skarżącej spółce pozwolenia na budowę było ustalenie przez organy obu instancji, iż nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 u.p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego przepisu wywodzi się, iż warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej powyższego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oznacza to, iż organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością.
Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., II OSK 764/17). Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., stanowi czynność dowodową podlegającą ocenie organu. Przeciwko takiemu oświadczeniu, może być przeprowadzony dowód przeciwny, a skoro strona postępowania podnosi tę kwestię, to obowiązkiem organu jest jej zbadanie i ustosunkowanie się do niej w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji może zatem na podstawie tak przeprowadzonej oceny złożonego oświadczenia uznać, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest jednakże uprawniony do kwestionowania tego prawa wbrew oczywistym dokumentom (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2007 r. II SA/Gd 762/05 i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo i piśmiennictwo).
Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie, gdyż właściciel działki nr [...], na której ma zostać wybudowana objęta wnioskiem stacja bazowa telefonii komórkowej, to jest Gmina zakwestionowała powyższe oświadczenie wskazując, iż umowa dzierżawy z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na którą powołuje się inwestor jest nieskuteczna, gdyż - wobec niewydania dotychczas przedmiotu dzierżawy na podstawie protokołu przekazania (skarżąca spółka nie wystąpiła bowiem dotychczas z wnioskiem o przekazanie przedmiotu dzierżawy) - zgodnie z § 2 ust. 1 umowy nie doszło tym samym jeszcze do oddania w dzierżawę przedmiotu dzierżawy (por. pismo Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r.).
Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 11 u.p.b. ilekroć w tej ustawie jest mowa o "prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że jednym z wyżej wymienionych stosunków zobowiązaniowych, z którym może wiązać się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest umowa dzierżawy unormowana w art. 693 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145). Zarazem w orzecznictwie trafnie zauważono, że z samej istoty umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu przez dzierżawcę (por. wyrok NSA z 04 września 2007 r., II OSK 1160/06), co oznacza, że wzmianka o nim musi być expressis verbis zawarta w treści umowy.
Z § 2 ust.1 oraz § 5 ust. 1 i 2 umowy jednoznacznie wynika, iż dzierżawcy, tj. skarżącej spółce przysługuje prawo do zabudowania działki nr [...] obiektem wraz z przyłączami wskazanymi we wniosku o pozwolenie na budowę.
Organy orzekające w niniejszej sprawie – dokonując analizy umowy dzierżawy z dnia [...] października 2018 r. - uznały jednak, iż przed przekazaniem przedmiotu dzierżawy dzierżawca nie dysponuje nieruchomością wydzierżawianą na cele budowlane.
Istotne znaczenie do rozstrzygnięcia tej kwestii mają następujące zapisy powyższej umowy:
- - § 2 ust. 1 - "Wydzierżawiający oddaje Dzierżawcy w dzierżawę z dniem podpisania protokołu, o którym mowa w ust. 3 poniżej, część nieruchomości o powierzchni 144 m2 z przeznaczeniem na budowę infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym wieży telekomunikacyjnej/masztu wolnostojącego, zwaną dalej przedmiotem dzierżawy"
- - § 2 ust. 3 "Przekazanie przedmiotu dzierżawy nastąpi na podstawie protokołu przejęcia podpisanego przez obie Strony umowy. Przedmiot dzierżawy zostanie wydany na wyłączne żądanie Dzierżawcy w terminie 7 dni od daty otrzymania przez Wydzierżawiającego pisemnego wezwania do przekazania przedmiotu dzierżawy. Dzierżawca jest uprawniony do wykonywania na przedmiocie dzierżawy, przed jego przejęciem, czynności niezbędnych do uzyskania pozwoleń administracyjnych związanych z planowanym jego wykorzystaniem np. badania geologiczne, pomiary geodezyjne itp."
- - § 2 ust. 5 - "Strony potwierdzają, że umowa zostaje zawarta, między innymi, w celu wykazania się przez Dzierżawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane";
- - § 14 ust. 3 – "Umowa wchodzi w życie z dniem podpisania".
Odnosząc się do powyższych zapisów należy w pierwszej kolejności wskazać, iż umowa dzierżawa jest umową wzajemną, w której wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz lub prawo do używania i pobierania pożytków, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Dzierżawa jako umowa konsensualna urzeczywistnia się już przez zgodne oświadczenia woli stron. Z tego względu, dzierżawa wywiera skutki prawne bez względu na to, czy dzierżawcy wydano przedmiot dzierżawy (por. J. Ciszewski (red.), P. Nazaruk (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019, t. 1 do art. 693). Taki też wniosek należy wyprowadzić z przywołanego powyżej § 14 ust. 3 umowy. Oznacza to, iż analizowana umowa od dnia podpisania wywołuje skutki prawne również w sferze uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie zasadnie się podkreśla, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezależnie od tego, z jakiego tytułu wynika, nie może być prawem uzależnionym od spełnienia określonych warunków, które z natury swej są przyszłe i niepewne.
Prawo to musi być prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zależnym od warunków, o których spełnieniu bądź niespełnieniu mają rozstrzygać organy lub sądy po wydaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., II OSK 1033/06). Rację ma organ odwoławczy, iż przed przekazaniem przedmiotu dzierżawy nie jest możliwe zabudowanie nieruchomości, jednakże z powyższego stwierdzenia wywodzi nietrafne wnioski. W kontekście powyższych uwag należy stwierdzić, iż z tytułu, z którego wywodzi inwestor prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane nie musi wynikać, iż włada on nieruchomością w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wystarczające jest, aby powoływał się na realne prawo, które umożliwia mu zabudowę nieruchomości, a które nie jest uzależnione od spełnienia warunków przyszłych i niepewnych. Niewątpliwie takie realne uprawnienie skarżącej spółki wynika z treści przywołanych powyżej postanowień § 2 ust. 1 i 3 umowy, które uzależniają obowiązek Gminy do wydania przedmiotu dzierżawy z przeznaczeniem na budowę infrastruktury komunikacyjnej od woli inwestora wyrażającego się w skierowaniu do wydzierżawiającego stosownego wezwania.
W ocenie Sądu tak ukształtowane prawo jest wystarczające do uznania na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia, iż inwestor wylegitymował się tytułem upoważaniającym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie stanowisko dodatkowo umacnia treść przytoczonego powyżej § 2 ust. 5 umowy, który pominął w swej analizie organ odwoławczy, a z którego wynika, że jednym z celów umowy – co jeszcze raz należy podkreślić – wiążącej strony od chwili jej zawarcia było wykazanie się przez dzierżawcę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Podkreślić w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie i w piśmiennictwie wyrażane jest stanowisko, że nawet umowa przedwstępna bądź promesa zawarcia umowy użytkowania może stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. Zawężanie bowiem stosunków zobowiązaniowych, o których mowa w tym przepisie, do np. "obligacyjnej umowy definitywnej, która realizuje zamierzony przez strony cel gospodarczy" nie znajduje w nim uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., II OSK 2316/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r., VIII SA/Wa 762/19, A. Despot-Mładanowicz /w/, A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowsk, Prawo budowlane.
Komentarz aktualizowany, Lex/el 2019, t. 14 do art. 3). Wobec powyższego tym bardziej w przypadku umowy definitywnej, jak w niniejszej sprawie, zawierającej stanowcze postanowienia, brak było podstaw do kwestionowania możliwości wywodzenia z niej przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, iż organy obu instancji dokonując ustaleń i oceny zgromadzonego materiału dowodowego naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznając, że skarżąca spółka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji prowadziło do niezasadnej odmowy z tego powodu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu
I instancji.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nie koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł, wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.