Uzasadnienie
1. W dniu [...] marca 2015r. A.G. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Następnie na jego wniosek został zakwalifikowany na szkolenie kurs prawa jazdy kat. C z kwalifikacją wstępną przyspieszoną kat. C, C1, C+E, C1+E finansowane ze środków Funduszu Pracy w ramach programu dla bezrobotnych będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy. W dniu [...] października 2016r. na podstawie skierowania Starosty Powiatu z dnia [...] października 2016r. A.G. rozpoczął szkolenie, które trwało do 30 listopada 2016 r.
Decyzją z dnia [...] października 2016r., Starosta Powiatu przyznał stronie prawo do stypendium w okresie odbywania szkolenia od dnia [...] października 2016r. w wysokości określonej ustawą. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. Starosta orzekł o utracie przez stronę prawa do stypendium z dniem [...] grudnia 2016r. w związku z ukończeniem szkolenia.
2. Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Starosty Powiatu A.G. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2017r. w związku z podjęciem zatrudnienia. W decyzji tej organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2017r., Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował Powiatowy Urząd Pracyw, że A.G. posiadał tytuły do ubezpieczenia zdrowotnego w dwóch państwach członkowskich UE/EFTA, tzn. posiadał status osoby uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji z tytułu zatrudnienia w Niemczech od dnia [...] września 2016r. do [...] października 2016r. oraz był zgłoszony przez urząd pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...] marca 2015r. do [...] października 2016r.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. wznowił postępowanie w trzech sprawach ostatecznych, m.in. zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017r. W wyniku wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2017r., uchylił decyzję z dnia [...] marca 2017r. i orzekł o utracie przez A.G. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2016r. z powodu podjęcia zatrudnienia. Od powyższych decyzji strona nie wniosła odwołania.
3. W związku z powyższym Starosta wszczął w stosunku do skarżącego postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego stypendium za okres od dnia [...] października 2016r. do dnia [...] listopada 2016r. w kwocie 1.239,00zł brutto, kosztów szkolenia w wysokości 4.780,00 zł oraz kosztów badań lekarskich w kwocie 315,00 zł, czyli w łącznej kwocie 6.334,00 zł brutto.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r., nr [...], powołując się na art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 41 ust. 6, art. 76 ust. 1, 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm. dalej jako u.p.z.), Starosta Powiatu orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego stypendium za okres od dnia [...] października 2016r. do dnia [...] listopada 2016r. w kwocie 1.239,00 zł brutto oraz kosztów szkolenia w wysokości 5.095,00 zł.
Zdaniem organu A.G. potwierdzając własnoręcznym podpisem w dniu 17 października 2016 r. odbiór skierowania na szkolenie, przyjął do wiadomości prawa i obowiązki związane z uczestnictwem w szkoleniu. Tymczasem mimo odbycia szkolenia w terminie [...] października do [...] listopada 2016 r., nie poinformował urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia w okresie [...] września do [...] października 2016 r.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 74 u.p.z. bezrobotny jest zobowiązany zawiadomić w ciągu 7 dni powiatowy urząd pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku. Powyższe oznacza zdaniem organu, iż fakt podjęcia zatrudnienia każdorazowo powinien być zgłaszany przez bezrobotnego do urzędu pracy.
Starosta podkreślił, że A.G. rejestrując się w PUP dnia [...] marca 2015r. został pouczony o swoich prawach i obowiązkach jako osoby bezrobotnej, podpisując,,Informację dla osób rejestrujących się w PUP", w której w rozdziale II pkt 1 i 2 wskazano, że,,status bezrobotnego ma osoba, która nie jest zatrudniona, tzn. nie wykonuje pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (...), innej pracy zarobkowej, tzn. nie wykonuje pracy lub nie świadczy usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło (...)".
Organ podał, że strona otrzymała egzemplarz tej informacji, zobowiązując się do zapoznania z nią i jej przestrzegania. Z powyższego organ wywiódł, iż strona miała świadomość ciążącego na niej obowiązku poinformowania PUP o podjęciu pracy zarobkowej, jako okoliczności powodującej utratę statusu osoby bezrobotnej, jak również obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, udzielonych jedynie osobom posiadającym taki status. Tymczasem zdaniem organu A.G. pomimo świadomości ciążącego na nim obowiązku świadomie wprowadził PUP w błąd co do faktu niepozostawania w zatrudnieniu i chociaż wielokrotnie zgłaszał się do PUP w okresie [...] września 2016 - [...] marca 2017 r., nie poinformował o swoim zatrudnieniu w okresie [...] września - [...] października 2016 r.
Mając na uwadze powyższe okoliczności organ, zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.z. uznał stypendium przyznane stronie za okres [...] października do [...] listopada 2016 r. oraz koszty szkolenia w łącznej kwocie 6.334,00 zł za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi.
- 4. W wyniku rozpoznania odwołania A.G., decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] Wojewoda, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając ją za słuszną i zasadną.
Zdaniem organu odwoławczego odwołujący świadomie wprowadził w błąd PUP co do okoliczności istotnych dla nabycia i posiadania przez niego uprawnień bezrobotnego. Wojewoda wskazał, że odwołujący został pouczony o obowiązkach związanych ze statusem osoby bezrobotnej, podpisując w dniu rejestracji tj. [...] marca 2015r. oświadczenie, że pozostaje osobą niezatrudnioną i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz zobowiązując się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej oraz do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach niespełnienia warunków przewidzianych w ustawie.
Ponadto potwierdził przyjęcie do wiadomości pouczenia o obowiązku zawiadamiania PUP w ciągu 7 dni o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej albo utratę prawa do zasiłku.
Tymczasem mimo powyższych okoliczności A.G. świadczył pracę na terenie Niemiec (od [...] września 2016r.), niewyrejestrowując się w PUP i posiadał status osoby bezrobotnej nie spełniając wymogów wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.pz.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odwołujący podjął pracę dorywczą w Niemczech już po otrzymaniu informacji o pozytywnym rozpatrzeniu jego wniosku dotyczącego skierowania i sfinansowania kosztów szkolenia. Ponadto zdaniem organu z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu [...] września 2016r. strona została skierowana na specjalistyczne badania lekarskie celem ustalenia zdolności do pracy w zawodzie kierowcy kategorii C, a w dniu [...] września 2016r. strona zgłosiła się w PUP celem rozliczenia wykonanych badań, będąc w tym czasie zatrudnionym na terenie Niemiec, o czym nie poinformowała PUP.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyjął, iż było to działanie świadome mające na celu uzyskanie określonych korzyści przysługujących osobie bezrobotnej kierowanej na szkolenie. Powyższe zaś przemawia za uznaniem, że wypłacone stronie stypendium za udział w szkoleniu oraz koszty szkolenia były nienależne i podlegają obowiązkowi zwrotu.
5. Od powyższej decyzji A.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wyjaśnił, iż po zarejestrowaniu się jako bezrobotny w urzędzie pracy przez prawie dwa lata oczekiwał na skierowanie na kurs prawa jazdy kat. C. Jak podał został poinformowany przez pracownika urzędu pracy o możliwości podjęcia pracy po zakwalifikowaniu na kurs. Mając powyższe na względzie skarżący podjął pracę w Niemczech przez dwa tygodnie, aby zdobyć niezbędne środki do życia podkreślając, że w czasie zakwalifikowania, skierowania i rozpoczęcia kursu nie pracował, pozostając osobą bezrobotną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w nim argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
6. Skarga jest zasadna w granicach sporu i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.).
Materialną podstawą decyzji, powołaną przez organy, stanowił art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z. Zgodnie z pierwszym przepisem osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl natomiast drugiego przepisu za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.
"Nienależnie świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). W przypadku "świadczenia nienależnie pobranego" jego pobraniu towarzyszyć musi zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, ma świadomość nienależności pobrania. Wymaga to zatem od organu wykazania w postępowaniu dowodowym negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2244/16, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., I OSK 1034/08; dostępne w bazie internetowej CBOSA).
Do zgodnego z prawem zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia konieczne jest zatem ustalenie przesłanki obiektywnej to jest wykazania, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkującej utratą prawa do jego pobierania oraz przesłanki subiektywnej – wykazania, że skarżący został prawidłowo pouczony o okolicznościach istotnych dla przyznania świadczenia, w tym także o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie świadczeń oraz po drugie, że skarżący miał - przy zachowaniu należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby z jego wiedzą, wykształceniem - świadomość, że podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których ma obowiązek zawiadomić urząd pracy, stanowi okoliczność skutkującą utratą statusu osoby bezrobotnej i obowiązkiem zwrotu świadczenia.
7. Konsekwencje i sankcje związane z naruszeniem obowiązków, które przyjmuje na siebie bezrobotny objęte przesłanką subiektywną wiążą się z prawidłowością pouczenia strony. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wymaga wykazania tego, że bezrobotny został prawidłowo pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do jego pobierania. Nie oznacza to zatem dokonania jakiekolwiek pouczenia, lecz pouczenia zrozumiałego dla adresata. Informacje zbyt złożone, skomplikowane, obszerne, niezrozumiałe, niepełne, wymagające dokonywania swoistych interpretacji ich treści nie stanowią prawidłowego pouczenia (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r., III SA/Gd 175/10 oraz WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 r., II SA/Op 368/10; CBOSA).
Pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczenia może polegać na przytoczeniu przepisów określających te okoliczności, ale musi być na tyle zrozumiałe, aby świadczeniobiorca mógł je odnieść do własnej sytuacji (konkretyzacja pouczenia). O prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ poprawił i doprecyzował treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Musi ono wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 lipca 2011 r., I UK 39/11, LEX nr 1043985, wyroki Sądów Apelacyjnych w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., III AUa 1029/12, LEX nr 1264428 oraz w Poznaniu z 21 lutego 2013 r., III AUa 1182/12, LEX nr 1294836).
Dalej wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie intencji ustawodawcy wprowadzenia uregulowanej w art. 76 ust. 1 i 2 instytucji nienależnie pobranego świadczenia i uprawnienia organu do żądania jego zwrotu, w tym także elementów konstrukcyjnych tej instytucji, podnosi się, że istotną cechą nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy. Wskazuje się przy tym, że celem wprowadzenia tego rodzaju rozwiązań było wyposażenie organów zatrudnienia w uprawnienie do żądania zwrotu pobranego świadczenia co do okresów, w których bezrobotny osiągał dochody z innych źródeł (por wyroki w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r., IV SA/Po 386/06; WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2007 r., IV SA/Wr 234/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r., CBOSA).
Osoba kierowana do odbycia stażu powinna otrzymać nowe pouczenie o swoich prawach i obowiązkach w pełnym zakresie, obejmującym wszystkie przepisy normujące jej sytuację prawną, zwłaszcza odnośnie tych obowiązków, których zaniedbanie skutkuje tak poważną sankcją, jak obowiązek zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 maja 2016 r., II SA/Lu 378/16).
8. Odnosząc te podzielane przez skład orzekający stanowiska do kontrolowanej sprawy należy wskazać, że przedmiotem zwrotu jest stypendium czyli świadczenie, o którym nie ma w ogóle mowy w pouczeniu. Jak wynika z dokumentów akt sprawy administracyjnej skarżący rejestrując się w PUP dnia [...] marca 2015 r. otrzymał bowiem,,Informację dla osób rejestrujących się w PUP", w której w rozdziale II pkt 1 i 2 wskazano, że,,status bezrobotnego ma osoba, która nie jest zatrudniona, tzn. nie wykonuje pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (...), innej pracy zarobkowej, tzn. nie wykonuje pracy lub nie świadczy usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło (...); dalej przesłanki utraty statusu bezrobotnego i obowiązki bezrobotnego (w tym m.in. wskazanie, że bezrobotny obowiązany jest w ciągu 7 dni zawiadomić urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) oraz informację o treści art. 76 u.p.z. czyli przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (pkt IV. 7).
Zdaniem organów A.G. potwierdzając własnoręcznym podpisem w dniu 17 października 2016 r. odbiór skierowania na szkolenie, przyjął do wiadomości prawa i obowiązki związane z uczestnictwem w szkoleniu. Wbrew jednak temu co twierdzą organy jedynym pouczeniem przedstawionym skarżącemu było pierwsze szablonowe pouczenie załączone do druku w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna. Na skierowaniu na szkolenie oraz innych dokumentach związanych z tym szkoleniem, znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, nie ma żadnej wzmianki na temat zakazu i konsekwencji podjęcia w okresie szkolenia i pobierania stypendium jakiegokolwiek zatrudnienia i obowiązku informowania o takich zdarzeniach organów.
Dalej podnieść należy, że stan sprawy jest o wiele bardziej złożony i skomplikowany niż w przypadku podjęcia zatrudnienia w Polsce w przypadku pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ten bowiem przypadek jest typowy i w zasadzie dla niego skonstruowane jest pouczenie otrzymywanie przez strony w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna (tzw. informacja dla osób rejestrujących się w PUP). Niniejsza sprawa dotyczy jednak zbiegu przepisów dotyczących szczególnego świadczenia – stypendium finansowanego ze środków Funduszy Pracy w ramach programu dla bezrobotnych z przepisami dotyczącymi podstaw i zasad koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.
W takiej sytuacji strona musi mieć nie tylko wiedzę i świadomość co do standardowej regulacji krajowej, ale również wiedzę i świadomość tego, że szczególna krajowa regulacja (dotycząca szkoleń i pobieranego w jego ramach stypendium) wiąże się z przepisami koordynacyjnymi w taki sposób, że podjęcie dorywczego czy incydentalnego zatrudnienia w innym kraju członkowskim (tym bardziej w innym okresie niż realizacja szkolenia) ma wpływ na zasady przyznawania i przesłanki zwrotu świadczenia krajowego.
9. Takich subiektywnych okoliczności w sprawie organy nie wykazały i nie wynikają one z akt administracyjnych sprawy. Już analiza samego prawa krajowego wskazuje, że do zrekonstruowania normy prawnej, w myśl której bezrobotny skierowany do odbycia szkolenia i otrzymujący z tego tytułu stypendium, jest obowiązany w razie podjęcia nawet wcześniej i zakończenia zatrudnienia do zwrotu pobranego stypendium, jako świadczenia nienależnego, niezbędna jest wykładnia wielu przepisów ustawy, w tym art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 49, art. 53 ust. 6, art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z., nie mówiąc już o przepisach unijnych i koordynujących. Jest to złożone i niełatwe zadanie dla prawnika czy urzędnika, którym skarżący przecież niej jest.
W ocenie Sądu organy obu instancji wykazały wystąpienie przesłanki obiektywnej (wynika to wprost z decyzji o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej), lecz nie wykazały zaistnienia w sprawie przesłanki subiektywnej. Nie wyjaśniły dostatecznie czy w sprawie zaistniały podstawy do uznania pobranych przez skarżącego stypendiów za świadczenia pobrane nienależnie. Brak w aktach ustaleń odnośnie świadomości skarżącego o wprowadzeniu organów w błąd. Ten zamiar należało wykazać. Dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma tego, że fakty, które zataiła bądź co do których poświadczyła nieprawdę były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, jak również szczegółowe wykazanie na czym polegało świadome wprowadzenie organu w błąd przez skarżącego.
W tym zakresie należało przede wszystkim wnikliwiej ocenić treść i sposób przedstawienia pouczeń (możliwość ich zrozumienia) oraz późniejsze zachowanie skarżącego. Mając na uwadze konieczność uwzględnienia subiektywnej przesłanki, konieczne jest zindywidualizowanie oceny organu do okoliczności danej sprawy, dla którego pożądane jest przesłuchanie bezrobotnego, aby jednoznacznie ustalić świadomość negatywnego działania i jego skutków oraz intencję (winę) strony. Brak adekwatnego i jasnego dla strony pouczenia dotyczącego szkolenia i wypłacanego w jego ramach stypendium oraz brak wykazania świadomości strony co do wiedzy o prawach i obowiązkach w tym zakresie i świadomości naruszenia tych prawa i obowiązków nie wypełnia przesłanki zwrotu świadczenia.
W związku z powyższym należało uznać, że poprzez błedną wykładnię prawa materialnego organy błędnie przyjęły wystąpienie przesłanki zwrotu pobranego przez skarżącego świadczenia i w tym zakresie poczyniły, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., błędne ustalenia, co do stanu wiedzy i świadomości oraz intencjonalnego działania skarżącego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz z powodu tak istotnych wad również decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści punktów 6 do 9 niniejszego uzasadnienia.