Uzasadnienie
Starosta (dalej w skrócie: "organ", "organ I instancji), postanowieniem z dnia [...] września 2022 r., nr [...] - na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") w związku z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.g.r.l.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "K.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...] o pow. 0,3018 ha, położonej w [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, że działka nr [...] o pow. 0,3018 ha, stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klasy V, które są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Na podstawie mapy glebowo-rolniczej znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że grunty te wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego.
Następnie organ wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z przedstawionym projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dotyczyć ma budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w ramach zabudowy zagrodowej, co w konsekwencji ma przesądzać o rolnym charakterze inwestycji. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych wraz z budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.
Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021, poz. 1390), do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a w szczególności zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia.
Zgodnie z orzecznictwem (np. wyrok NSA, II OSK 1536/07) zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Domy mieszkalne jednorodzinne (budownictwo zagrodowe) wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i służą obsłudze gospodarstwa rolnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lica 1998 r., II SA 713/98, LEX nr 41767).
Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz z prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (art. 551 Kodeksu cywilnego). Na działce znajduje się budynek mieszkalny i budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1655 ze zm.) przez gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu Cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha (art. 2 pkt 2), natomiast za rolnika indywidualnego, w świetle tej ustawy, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.
Następnie organ stwierdził, że planowana budowa nie wyczerpuje znamion zabudowy zagrodowej. Z treści projektu decyzji nie wynika, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, na jakich działkach i gdzie położonych. Powierzchnia gruntów rolnych będąca własnością inwestora, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków na terenie gminy, wynosi 7,0155 ha,. Do wniosku nie dołączono również dokumentów świadczących o tym, że D.R. posiada na własność lub w dzierżawie inne grunty rolne, a także że prowadzi osobiście gospodarstwo rolne. Nie wskazano gdzie znajdują się zabudowania gospodarcze, a na ww. działce brak jest zabudowań.
Dodatkowo wskazano, że D.R. uzyskał pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego, niepodpiwniczonego, parterowego z poddaszem użytkowym z wbudowanym garażem w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] i zmienił użytki na części działki nr [...], pozwolenie na budowę stawów rekreacyjnych decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku, znak: [...] pod którymi nie wyłączył gruntów z produkcji rolniczej oraz złożył wniosek o budowę wolnostojącego budynku gospodarczego parterowego o pow. 17,10 m2 w ramach zgłoszenia, na które organ nie wniósł sprzeciwu. Powyższe decyzje o pozwoleniu na budowę wydał Starosta.
Ponadto inwestor złożył do Starostwa Powiatowego trzy jednakowe wnioski na działki nr [...] sąsiadujące ze sobą, w ramach których ubiega się o realizację budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na każdej z tych działek.
W związku z powyższym - zdaniem organu - inwestora nie można uznać za rolnika indywidualnego w świetle cytowanej wyżej definicji. Zdaniem organu I instancji inwestycja posiada charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] października 2022 r. D.R. wniósł zażalenie. W złożonym środku prawnym skarżący wskazał, że nie sposób pogodzić się z argumentacją organu I instancji i uznać ją za przekonującą.
W zażaleniu wyjaśniono, że wnioskodawca na moment ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie musi być rolnikiem. Bycie rolnikiem nie stanowi żadnej przesłanki udzielenia albo odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana dla każdego, kto już jest albo w przyszłości chciałby zostać rolnikiem.
Odwołujący się podkreślił, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej nie musi więc dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, lecz może dotyczyć także gospodarstwa, które dopiero w przyszłości miałoby powstać.
Na tej podstawie za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy - zdaniem skarżącego - uznać żądanie organu wykazania, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i gdzie położonych oraz że posiada on dokumenty świadczące o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W ocenie odwołującego się w szczególności brak jest argumentów jurydycznych nakładających na inwestora - na przedmiotowym etapie - konieczność wykazania, że jest on rolnikiem indywidualnym.
W zażaleniu zaznaczono także, że z decyzji (jej uzasadnienia) Wójta Gminy wynika w sposób wyraźny pod jakimi warunkami przedmiotowe decyzje zostały wydane, w tym zwłaszcza w odniesieniu do pojęcia zabudowy zagrodowej, gruntów rolnych oraz posiadania statusu rolnika indywidualnego.
W przekonaniu dowołującego to, czy w rzeczywistości te warunki (okoliczności, cechy) zostały przez inwestora spełnione - jeśli już - merytorycznemu sprawdzeniu może podlegać dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Zdaniem odwołującego się, organ I instancji w żaden merytoryczny sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, iż inwestycja posiada charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Na zakończenie skarżący zaznaczył, że Starosta wydał już uzgodnienie dla tożsamego wniosku gminy w odniesieniu do działki [...] - tym samym podzielając wówczas przedstawioną w zażaleniu argumentację inwestora
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "SKO") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając postanowienie SKO wyjaśniło, że uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ma na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie nie jest wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, 3 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy). Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.
W dalszej części uzasadnienia postanowienia SKO wskazało, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, tj. postępowania dotyczącego wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i bezpośrednio nie rozstrzyga o istocie tej sprawy. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej (głównej), która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie. Pomimo swojej odrębności, negatywne rozstrzygnięcie postępowania uzgodnieniowego w konsekwencji powoduje, jednak iż niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w postaci odpowiadającej projektowi tej decyzji przedstawionej organowi do uzgodnienia.
Celem tejże procedury uzgodnieniowej jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia.
SKO wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z warunków niezbędnych do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest sytuacja, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Jednocześnie w u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zaś pojęcie "zabudowy zagrodowej" zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej w skrócie: "rozp. MI"), nie mogło być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W pojęciu zabudowy zagrodowej mieści się zabudowa o charakterze gospodarczym lub inwentarskim oraz współistniejący budynek mieszkalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2333/12). Obecnie pojęcie zabudowy zagrodowej jest zdefiniowane w art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego.
SKO zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się też, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia gospodarstwa rolnego i należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 551 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (wyrok NSA z dnia 16 października 2009 r., II OSK 1632/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., IV SA/Wa 523/12, CBOSA).
Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 461) za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.
Uwzględniając powyższe zdaniem SKO D.R. nie udokumentował w prowadzonym postępowaniu, że posiada kwalifikacje rolnicze. Planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...] o pow. 0,3018 ha, położonej w miejscowości [...]. Z oświadczenia wnioskodawcy zawartego w zażaleniu wprost wynika, że nie jest on rolnikiem. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji gdy wniosek inwestora dotyczy zabudowy zagrodowej obowiązkiem organu uzgadniającego jest stwierdzenie istnienia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową mieszkaniową. Organ pierwszej instancji stosując się do przepisu art. 106 § 4 K.p.a. przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznał, że D.R. nie wykazał, że jest rolnikiem, gdyż nie wskazywał na żaden rodzaj działalności rolniczej powiązanej funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym.
Gospodarstwa rolnego nie może bowiem prowadzić osoba nie będąca rolnikiem. Sprowadzenie wymogów w tym zakresie jedynie do elementów przedmiotowych byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1142/21, CBOSA).
SKO wskazało ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 354/18, CBOSA stwierdził, że celem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy użytkowanej rolniczo. Podnieść również należy, że regulacje prawne dotyczące zabudowy zagrodowej mają charakter wyjątkowy (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13, CBOSA), a jako takie wymagają wykładni ścieśniającej. Obowiązkiem organu było zbadanie wszelkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnione jest to szczególną ochroną, jaką obowiązujące przepisy prawa przewidują dla gruntów rolnych.
Zasadnie zatem przy takim ustaleniu stanu faktycznego sprawy organ I instancji orzekł, że brak było podstaw do zastosowania w sprawie art 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 tej ustawy. W świetle obowiązujących przepisów przyjmuje się bowiem, że zabudowa zagrodowa może wchodzić w grę tylko wtedy, gdy gospodarstwo jest prowadzone przez rolnika indywidualnego. Wynika to z faktu, iż zabudowę zagrodową stawia się na terenach wydzielonych z działek siedliskowych, na których prawo do budowania wszelkiego typu nieruchomości mają tylko i wyłącznie osoby posiadające status rolnika indywidualnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2022 r., II SA/Gl 337/22, CBOSA).
W konsekwencji – w ocenie SKO - w postępowaniu uzgodnieniowym organ I instancji zasadnie uznał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l., należy negatywnie uzgodnić lokalizację wnioskowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że gospodarstwo rolne wraz z zabudową zagrodową wiąże element podmiotowy - osoba rolnika.
Zdaniem SKO nie bez znaczenia pozostaje również fakt znany organowi I instancji oraz SKO z urzędu, że inwestor złożył do Wójta Gminy trzy jednakowe wnioski na działki nr [...] sąsiadujące ze sobą, w ramach których ubiega się o realizację budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na każdej z tych działek. Trudno w tym kontekście przyjąć, że trzy bliźniaczo podobne inwestycje składające się z trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu służyć miały prowadzeniu jednego gospodarstwa rolnego.
Jak wynika z definicji terminu "zabudowa zagrodowa", na zabudowę tę składa się dom mieszkalny, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny oraz zabudowania gospodarcze, pozostające w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W rozpatrywanej sprawie inwestor złożył jednocześnie trzy wnioski na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu przewidzianych do realizacji na trzech sąsiednich działkach, a ponadto już wcześniej jak sam wskazał, miał uzyskać uzgodnienie dla działki o numerze [...], a ponadto uzyskał już wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę. Na innej działce. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy u.p.z.p. nie limitują inwestorów w zakresie ilości składanych wniosków o ustalenie warunków zabudowy, nawet w stosunku do tego samego terenu, to jednak charakter wnioskowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, w zasadniczy sposób musi zmienić ocenę takich wniosków.
Nie jest bowiem dopuszczalna - ze względu na wskazane rado legis prawnej regulacji zabudowy zagrodowej - budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2017 r., II SA/Wr 559/17 oraz wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 354/18, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, wnioskodawcy nie można uznać za rolnika indywidualnego w świetle przywołanych przepisów.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D.R. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez sporządzenie w sposób niewłaściwy uzasadnienia postanowienia,
- 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie,
- 3. art. 2 ust. 1 pkt 3-4 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należy negatywnie uzgodnić lokalizację wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskodawca na moment ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie musi być rolnikiem. Bycie rolnikiem nie stanowi żadnej przesłanki udzielenia albo odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być wydana dla każdego, kto już jest albo w przyszłości chciałby zastać rolnikiem.
Skarżący zaznaczył, że przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej nie musi więc dotyczyć gospodarstwa już istniejącego lecz może dotyczyć także gospodarstwa, które dopiero w przyszłości miałoby powstać. Na tej podstawie – zdaniem skarżącego – należy uznać żądanie organu I instancji wykazania, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, na jakich działkach i gdzie położonych oraz, że posiada on dokumenty świadczące o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego, za całkowicie pozbawione podstaw prawnych. W szczególności brak było też argumentów jurydycznych nakładających na inwestora – na przedmiotowym etapie - konieczności wykazania, że jest on rolnikiem indywidualnym. To, czy w rzeczywistości te warunki (okoliczności, cechy) zostały przez inwestora spełnione, może podlegać merytorycznemu sprawdzeniu dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
Skarżący podkreślił, że uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy organ I instancji jest obowiązany odnieść się jedynie do płaszczyzny przedmiotowej zabudowy zagrodowej (jej charakteru gospodarczego lub inwentarskiego oraz współistniejącego budynku mieszkalnego), a nie do jej płaszczyzny podmiotowej, tj. rolnika indywidualnego – którego kwalifikacje skarżący może przecież uzyskać po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z projektem decyzji przedłożonym do uzgodnienia organowi I instancji, planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...] o pow. 0,3018 ha, położonej w [...].
Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Organ uzgodnieniowy dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia celów u.o.g.r.l. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;
- 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;
- 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;
- 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;
- 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.
Zadaniem organu I instancji było zatem zbadanie, czy planowana inwestycja daje się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu (działka nr [...] stanowi użytki rolne sklasyfikowane jako grunty orne klasy V, które są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.).
Wójt Gminy w projekcie decyzji przedstawionej do uzgodnienia ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. W związku z powyższym należy wskazać, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., III OSK 354/18, orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: "CBOSA").
W orzecznictwie podnosi się także, że w każdym przypadku dokonać należy indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planową zabudową, czy ta planowana zabudowa jest częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, o którym mowa w art. 61 ust. 4, jest w orzecznictwie wykładane jako odpowiadające pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym. Należy zgodzić się z poglądem, według którego, odczytując treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno się nawiązać do definicji sformułowanej w art. 553 w związku z art. 461 Kodeksu cywilnego. W myśl art. 553 K.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
O rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania (por. postanowienie SN z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt III CKN 140/98). Najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego - w sensie przedmiotowym - jest grunt rolny. Bez niego nie może istnieć gospodarstwo rolne. Występowanie pozostałych składników gospodarstwa, wymienionych w art. 55³, nie jest konieczne dla bytu samego gospodarstwa. Ocena, czy grunt jest gruntem rolnym, nie może być dokonana w oderwaniu od art. 46¹ K.c., według którego nieruchomość rolna jest zawsze gruntem rolnym (patrz: Władysław Pawlak [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz.1 (art. 1-554)", pod red. J. Gudowskiego, WKP 2021, pkt 5 do art. 553 i przywołane tam orzecznictwo: postanowienia SN: z dnia 7 maja 1997 r., sygn. Akt II CKN 137/97 i z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt II CSK 107/15).
Wprawdzie u.p.z.p. nie zawiera ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozp. MI. Definicja ta powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadniania, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r., VII SA/Wa 2370/21, CBOSA).
Skoro zatem Wójt Gminy, w projekcie decyzji przedstawionej do uzgodnienia, ustalił warunki zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), obowiązkiem organu I instancji jako organu uzgadniającego (właściwego z uwagi na ochronę gruntów rolnych) było stwierdzenie istnienia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza jednak, że skarżący takie gospodarstwo rolne prowadzi. Zresztą sam skarżący tego faktu nie kwestionuje. Skarżący, jak wynika z ewidencji gruntów i budynków, jest właścicielem gruntów rolnych o powierzchni 7,0155 ha, położonych na terenie gminy [...]. Grunty te jednak nie stanowią gospodarstwa rolnego, nie wchodzą one i nie tworzą gospodarstwa rolnego skarżącego, związanego z planowaną zabudową.
Zasadnie zatem organy obu instancji ustalając, że skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego, wykluczyły zabudowę zagrodową na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oczywiście gospodarstwo rolne wraz z zabudową zagrodową wiąże element podmiotowy, tj. osoba rolnika. Dla stwierdzenia jednak tego, że działka nr [...] nie może być, z punktu widzenia celów u.o.g.r.l., zabudowana w sposób o jaki wnioskował skarżący, znaczenie drugorzędne ma to, że skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym (nie posiada kwalifikacji rolniczych), w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Istotny jest bowiem nie tyle element podmiotowy co przedmiotowy, tj. brak gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową, który niewątpliwie determinuje konieczność odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1 pkt 3-4 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwą ocenę co do ich zastosowania.
Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2 K.p.a., bowiem zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do zgłoszonych zarzutów.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.