Uzasadnienie
30 grudnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) wpłynął wniosek M.K. – właścicielki nieruchomości położonej w [...], zawierający żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], bez wymaganego zgłoszenia.
[...] stycznia 2020 r. PINB wydał postanowienie nr [...]. Postanowieniem tym, powołując się na treść art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], bez wymaganego zgłoszenia. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma charakter odformalizowany i nie zakłada udziału w nim innych podmiotów aniżeli inwestor. W związku z powyższym PINB przyjął, że M.K. nie jest stroną w tym postępowaniu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.K., podnosząc w nim, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez osobę posiadającą przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, WINB) postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie WINB wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądane wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania.
Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w K.p.a. skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków (patrz: wyrok NSA z 24.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1572/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
WINB wskazał, że w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], bez wymaganego zgłoszenia, PINB przeprowadził już postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o umorzeniu tego postępowania. Przy czym decyzja ta posiada charakter rozstrzygnięcia ostatecznego. Zatem mając na względzie istniejące w sprawie stan faktyczno-prawny stwierdzić należy, że PINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M.K. w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek – zdaniem WINB – uzasadnienie odmowy nie decydowało o konieczności takiego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że kolejna decyzja podjęta w niniejszej sprawie przez PINB bałaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.K. (dalej: skarżąca), złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA).
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy we wniosku wskazywano, iż od czasu wydania przedmiotowej decyzji sposób wykorzystywania budynku mógł ulec zmianie, a w szczególności zintensyfikowało się wykorzystywanie nieruchomości na cele niezgodne z funkcją budynku jednorodzinnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jedocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W przedmiotowej sprawie – zdaniem skarżącej - powyższe kryteria tożsamości nie zostały spełnione. We wniosku strona podnosiła, iż pomimo uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją umarzającą postępowanie z dnia nr [...] z dnia [...].08.2019 r. [...] od czasu wydania przedmiotowej decyzji sposób wykorzystywania budynku uległ zmianie, a w szczególności zintensyfikowało się wykorzystywanie nieruchomości na cele niezgodne z funkcją budynku jednorodzinnego.
Należało zatem wszcząć postępowanie obejmujące okres od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...].08.2019 r. i dokonać oceny, czy po jej wydaniu doszło do zmiany sposobu użytkowania. Sposób użytkowania budynku może się zmieniać w czasie i w związku z tym przyjęcie stanowiska, iż decyzja ostateczna w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania wyłącza możliwość wydania kolejnej decyzji odnoszącej się do późniejszego okresu jest nieuprawnione. Należy również zwrócić uwagę, iż pismem z dnia [...].09.2019r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał na konieczność rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania złożonego przez męża wnioskodawczyni — M.K. - w dniu [...].02.2019 r., pomimo wydania decyzji z dnia [...].08.2019 r. [...], nie podzielając poglądu, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia czy umorzenia postępowania z powodu rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną.
Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, WSA nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.).
Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.
Podstawę prawną kontrolowanego w tej sprawie postanowienia WINB, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (odmowa wszczęcia postępowania) jest prawidłowe, jednak podstawą tej odmowy nie powinno być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną lecz niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". WSA podziela to stanowisko. Wskazać w tym miejscu należy, że przesłanka z "innych uzasadnionych przyczyn" nie została skonkretyzowana w K.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest natomiast, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023, wyrok NSA z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OKS 1872/16, niepublikowane).
Jak wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia WINB, w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w [...] na działce nr [...], bez wymaganego zgłoszenia, PINB przeprowadził już postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o umorzeniu tego postępowania. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Powyższa okoliczność - istotna z punktu widzenia prawidłowości dalszych czynności procesowych podjętych w przedmiocie wniosku skarżącej - była zatem znana organowi pierwszej instancji w dniu wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Skarżąca podnosi w skardze, iż we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku wskazywano, że od czasu wydania decyzji z [...] sierpnia 2018 r. sposób wykorzystywania budynku mógł ulec zmianie, a w szczególności zintensyfikowało się wykorzystywanie nieruchomości na cele niezgodne z funkcją budynku jednorodzinnego. Istotnie, na stronach 6 i 7 wniosku o wszczęcie postępowania skarżąca zwróciła uwagę na te kwestie, dołączając do wniosku 12 zdjęć obrazujących tę intensyfikację. Na zdjęciach tych widnieją samochody osobowe zaparkowane na terenie działki nr [...] jak i na ulicy przed nieruchomością.
Odnosząc się do tych okoliczności wskazać należy, że zasadnie PINB w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. zwrócił uwagę – powołując się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2069/12 - że nie jest uprawnione przyjmowanie, iż podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne mieści się w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 cyt. ustawy o usługach turystycznych. Zatem także wzrost liczby osób wynajmujących pokoje, nie oznacza że nastąpiła (od uprawomocnienia się decyzji z [...] sierpnia 2018 r.) zmiana sposobu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego. Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w niniejszym przypadku zachodziła "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a §1 K.p.a., więc zasadną była odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku z [...] grudnia 2019 r. Ponadto ponowne rozpoznanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją pociągałoby za sobą sankcję nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - co przesądza o konieczności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym WSA orzekł na podstawie art.151 P.p.s.a.