Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 186/23

Uzasadnienie

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku Z.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dnia 14 maja 2020 r. Z.K. zwrócił się do organu z wnioskiem o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] ZUS odmówił skarżącemu prawa do wnioskowanego zwolnienia. Decyzją z [...] września 2020 r. nr ZUS utrzymał w mocy wskazaną decyzję.

1. 2. Po rozpatrzeniu skargi Z.K. wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 887/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję z dnia [...] września 2022 r. w całości. Wyrok nie został zaskarżony przez strony i stał się prawomocny.
2. 2.1. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że objęte wnioskiem strony i przedmiotem prowadzonego postępowania wsparcie będące pomocą publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce uregulowane zostało w art. 15zzzh ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze. zm., dalej powoływana jako ustawa COVID-19). Stosownie do art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 tej ustawy wsparcie, o którym mowa w przepisach tej ustawy i zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str.
3. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.
4. 2.2. Po przytoczeniu treści 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 sąd wskazał, że zasady udzielania wnioskowanej pomocy w związku z epidemią COVID-19 zostały określone w komunikacie Komisji "Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (Dz.U.UE. C. 911 z 20.03.2020). Stosownie do warunków określonych w tym komunikacie (sekcja 3.1. "Ograniczone kwoty pomocy" pkt 22 lit. c) pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych).
5. 2.3. Następnie sąd przytoczył definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji została określoną w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U. L 187, 26.6.2014, s.
6. 1) stwierdzając, że organ miał obowiązek zastosować się do tej definicji i na jej podstawie poczynić ustalenia faktyczne, które wskazywałyby na to, czy przedsiębiorstwo skarżącego spełniało na dzień 31 grudnia 2019 r., jedną z przewidzianych tam przesłanek, pozwalających uznać je jako znajdujące się na ten dzień w trudnej sytuacji (czego organ tego nie uczynił).
7. 2.4. Dalej sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organ całkowicie pominął fakt zmiany treści istotnego dla jej potencjalnego rozstrzygnięcia komunikatu COVID-19 z dnia 20 marca 2020 r. W dacie wydawania pierwszej z decyzji ZUS komunikat ten zawierał bowiem (w pkt 3.1 ppkt 22 lit. c) zastrzeżenie, że pomoc nie może być przyznawana przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowały się już w trudnej sytuacji (w rozumieniu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych).

Jednakże na mocy pkt 15 komunikatu z 29 czerwca 2020 r. (Dz.U.UE.C.2020.218.3) zmieniającego z dniem 29 czerwca 2020 r. wskazany wyżej komunikat z 20 marca 2020 r., została dodana jednostka redakcyjna oznaczona literą "ca", zgodnie z którą w drodze odstępstwa od powyższych przepisów pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację.

1. 2.5. Zdaniem sądu, co szczegółowo wyjaśniono, przepis ten znajduje zastosowanie od dnia jego wejścia w życie czyli od 29 czerwca 2020 r., a zatem obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

1. 2.6. Podsumowując sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy strona na dzień 31 grudnia 2019 r. faktycznie znajdowała się w trudnej sytuacji w rozumieniu przytoczonej wyżej regulacji art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, bowiem trudną sytuację wnioskodawcy ZUS ograniczył wyłącznie do porównania kwoty całkowitej zaległości z tytułu składek istniejącej na dzień 31 grudnia 2019 r. z sumą przypisów składek w 2019 r. Przede wszystkim jednak, jak podkreślono w uzasadnieniu przytoczonego uzasadnienia, organ nie uwzględnił "istotnej z punktu widzenia prawidłowego załatwienia sprawy zmiany stanu prawnego, polegającego na dodaniu z dniem 29 czerwca 2020 r. do treści komunikatu COVID-19 omówionego wyżej pkt 22 lit. ca."

1. 2.7. We wskazaniach sąd stwierdził, że "rozpoznając ponownie sprawę organ powinien, kierując się regulacją wynikającą z art. 153 p.p.s.a., uwzględnić powyższe rozważania i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ powinien rozważyć (uwzględniając zasadę bezpośredniego działania regulacji nowej) udzielenie stronie wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek przy uwzględnieniu treści sekcji 3.1, pkt 22 lit. ca komunikatu Komisji: Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE. C. 2020. 91I. 1), który to przepis obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu z dnia [...] września 2020 r.
2. 3. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r., wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie realizacji omawianego wyżej wyroku, organ wskazał, że pismami z dnia [...] listopada 2020 i [...] grudnia 2022 r.) skarżący został wezwany o złożenie "Formularza informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz jej skutków". Zdaniem organu formularz nie został uzupełniony w części B pkt. 1 lit. c. (skarżący nie zaznaczył czy jego przedsiębiorstwo spełnia kryteria kwalifikujące do objęcia postępowaniem upadłościowym).

Dalej wskazano, że organ ustalił, że zadłużenie przedsiębiorstwa skarżącego z tytułu składek na dzień [...] grudnia 2019 r. wynosiło łącznie 86 418,88 zł (podano zadłużenie składowe).

Następnie organ wskazał, że "zgodnie z zapisami ustawy z 28 lutego 2003 r. -Prawo upadłościowe Dz.U. z 2022 r., poz. 1520):

1. - upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny;
2. - dłużnik jest niewypłacalny. Jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące, stwierdzając, że z uwagi na fakt, że zarówno na dzień 31 grudnia 2019 r. i na dzień złożenia wniosku (14 maja 2020 r.) opóźnienie w wykonywaniu zobowiązań wobec ZUS przekraczało 3 miesiące Zakład uznał, że Z.K. spełniał przesłanki do objęcia postępowaniem upadłościowym, tym samym znajdował się w trudnej sytuacji, co wyklucza zwolnienie go z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
3. 4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu Z.K. podniósł, że spełnił wszystkie przesłanki zwolnienia wymagane prawem i z tego powodu kwestionuje wydaną decyzję o odmawiającą mu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.
4. 5. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6. Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na zgodne wnioski stron w tym zakresie niniejsza sprawa, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

7. Decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy i wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest związanie wyżej opisanym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 887/21, którym uchylono poprzednią decyzję odmawiającą stronie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wobec powyższego do kontroli sądowej znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie (co w sprawie nie nastąpiło).

Wskazać należy, że ocena prawna dotyczy zatem wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, SIP LEX, teza 6 do art.153). Dla konsekwencji stosowania przepisu art. 153 p.p.s.a. istotne jest również to, że przez ocenę prawną rozumie się twierdzenia sformułowane w sposób jasny i umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, CBOSA).

8. W sprawie ocena prawna została wyrażona w sposób jednoznaczny i jasny i dotyczyła ona zasadniczo dwóch kwestii: zastosowania definicji przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji (określonego w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014) oraz zastosowania pkt 22 lit. ca komunikatu Komisji: Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (ocenę i wskazania przytoczono w pkt 2 niniejszego uzasadnienia).

Z treści wydanej decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. wynika bez wątpienia, że ocena ta została przez organ zignorowana, bowiem żaden z powołanych przez sąd przepisów nie został przez organ przytoczony jako podstawa wydanej decyzji ani w jej podstawie, ani w uzasadnieniu (organ przytoczył wskazane przepisy w części sprawozdawczej decyzji skrótowo referując wyrok sądu, ale w części rozważań faktycznych i prawnych, które zgodnie ze wskazaniami sądu, miały służyć realizacji tej oceny prawnej i wskazań, powołał się na zupełnie inne i nie mające związku z tym co nakazano okoliczności – mianowicie fakt, że skarżący spełniał przesłanki do objęcia go postępowaniem upadłościowym, co zdaniem organu oznacza, że znajdował się w "trudniej sytuacji", co z kolei "wyklucza zwolnienie go ze składek"). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. nie ma również rozważenia jakiejkolwiek podstawy prawnej, która prowadzi organ do końcowego wniosku, w tak istotnej przecież dla skarżącego jako obywatela sprawie.

9. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Naruszając bez wątpienia świadomie zastosowanie się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 887/21, organ naruszył w sposób rażący nie tylko przepis art. 153 p.p.s.a., ale cele i funkcje kontroli sądowej wyrażone wskazanym wyrokiem. Wskazane związanie stanowi bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej praworządności, a bez egzekwowania stosowania art. 153 p.p.s.a. trudno wyobrażać sobie nie tylko sens sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji, ale generalnie spójność działania systemu władzy państwowej w perspektywie przestrzegania ogólnosystemowej zasady zaufania obywateli do państwa.

W aspekcie uzasadnienia decyzji zupełnie "oderwanego" od istoty sprawy zdefiniowanej już prze sąd w poprzednim orzeczeniu, można też mówić o rażącym naruszeniu zasad postępowania administracyjnego egzemplifikowanych w art. 7 i 8 k.p.a.

10. Przy tak jaskrawych naruszeniach popełnione przez organ uchybienia należy zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na uwadze mieć także należy cele i funkcje kontroli sądowej w niniejszej sprawie, bowiem istnieje obawa, że "zwykły" wyrok kasatoryjny byłby przez organ ponownie zignorowany.

Z tych też względów orzeczono jak w wyroku stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. Jego konsekwencją jest wyeliminowanie z obrotu decyzji i obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku z dnia 22 grudnia 2021 r., w sprawie II SA/Go 887/21.