Uzasadnienie
3 sierpnia 2016 r. C sp. z o.o. złożyła wniosek o dofinasowanie projektu: Pierwsze wdrożenie innowacyjnej technologii natrysku polimocznika w C sp. z o.o. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego 2020, Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka i innowacje", Działanie 1.5 Rozwój sektora MŚP, Poddzialanie 1.5.1. Rozwój sektora MŚP – wsparcie dotacyjne.
Pismem z [...] marca 2017 r. nr [...] instytucja zarządzająca – Zarząd Województwa - poinformował wnioskodawcę, że wniosek oceniony przez ekspertów nie spełnił wszystkich kryteriów dopuszczających (horyzontalnych i/lub specyficznych) i uzyskał końcowy wynik 49 punktów.
Szczegółowa informacja o wyniku oceny została zawarta w Karcie Oceny Formalno-Merytorycznej, stanowiącej załącznik do informacji. Wynikało z niej, że pierwszy oceniający stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryterium dopuszczającego horyzontalnego 5. Wykonalność projektu, bowiem nie dysponuje potencjałem organizacyjnym. Wnioskodawca wynajmuje wirtualne biuro w [...] a we wniosku nie podaje żadnych informacji o pomieszczeniach biurowo-socjalno-magazynowych, które są mu potrzebne. Oceniający uznał także, że wnioskodawca nie spełnia kryterium 6. Trwałość projektu, albowiem wprawdzie posiada odpowiedni potencjał co do trwałości technicznej, natomiast nie ma pewności co do zachowania płynności finansowej inwestycji, zarówno w trakcie jak i po zakończeniu realizacji, jak i nie posiada odpowiedniego potencjału organizacyjnego.
Tożsamy zarzut postawił drugi oceniający, także zarzucając wnioskodawcy, że nie ma on potencjału organizacyjno-prawnego do realizacji projektu (nie podał żadnych informacji o pomieszczeniach biurowo-socjalno-magazynowych). W zakresie kryterium Trwałość projektu stwierdził natomiast, że wnioskodawca we wniosku w pkt. C4 zagwarantował trwałość projektu, jednak w świetle braku potencjału organizacyjno-prawnego nie jest to pewne. Ekspert nie uznał tego kryterium za spełnione.
We wniesionym w terminie proteście wnioskodawca zarzucił dokonanej ocenie niezgodność z treścią wniosku o dofinansowanie, instrukcją wypełniania wniosku oraz regulaminem konkursu podnosząc, że w żadnym miejscu dokumentacji konkursowej nie jest wskazane, że na terenie województwa wnioskodawca musi posiadać pomieszczenia biurowo-socjalno-magazynowe.
Pismem z [...] marca 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa poinformował wnioskodawcę, że protest nie został uwzględniony. Ustosunkowując się do zarzutów protestu wskazano, że oceniający projekt słusznie obniżyli punktację, bowiem wnioskodawca nie umieścił w dokumentacji aplikacyjnej żadnej informacji związanej z wykorzystaniem pomieszczeń socjalno-biurowo-magazynowych, co poddaje w wątpliwość prawidłowość realizacji projektu.
Wobec nieuwzględnienia protestu wnioskodawca wniósł, z zachowaniem terminu, skargę na negatywną ocenę projektu zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa w tym:
- 1. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.; dalej u.z.r.p.) w zw. z art. 41 ust. 1 u.z.r.p. oraz pkt 13 Regulaminu Konkursu Regionalnego Programu Konkurencyjnego – 2020, Oś Priorytetowa 1 – Gospodarka i Innowacje, Działanie 1.5 Rozwój sektora MŚP, Poddzialanie 1.5.1 Rozwój sektora MŚP – wsparcie dotacyjne, Konkurs Nr [...] w zw. z załącznikiem nr 3 do przedmiotowego Regulaminu, załącznikiem do Uchwały nr 26/KM RPO-2020/2016 Komitetu Monitorującego RPo-2020 z dnia 18 lutego 2016 r. co do kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 5 Wykonalność projektu oraz kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 6 Trwałość projektu oraz w zw. z załącznikiem nr 5 do przedmiotowego Regulaminu, tj. Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej (z wyłączeniem Poddziałania 1.5.2) Regionalnego Programu Operacyjnego – 2020, przyjętą przez ZW w dniu 23 lutego 2016 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu:
- a) iż skarżąca nie spełnia kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 5 Wymagalności projektu oraz nr 6 Trwałości projektu z uwagi na brak wskazania w dokumentacji aplikacyjnej i opisania zapisów dotyczących informacji związanych z pomieszczeniami, w których można magazynować środki trwałe zakupione w ramach projektu, w sytuacji w której wymóg wskazania pomieszczeń biurowo-socjalno-magazynowych nie wynikał z dokumentacji konkursowej, nie był wymagany w przedmiotowym konkursie, jak również nie został ujęty w instrukcji wypełniania wniosku – załączniku nr 5 Regulaminu,
- b) iż skarżąca nie spełnia kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 5 Wymagalności projektu oraz nr 6 Trwałość projektu, albowiem nie zapewnia bazy (pomieszczeń) dla środków trwałych zakupionych w ramach projektu, w przypadku braku takiego warunku w kryteriach wyboru projektów zatwierdzonych przez KM w dniu 18 lutego 2016 r. (załącznik nr 3 do Regulaminu),
- c) że w skład potencjału organizacyjnego skarżącej wchodzi zapewnienie pomieszczeń biurowo-socjalno-magazynowych, w sytuacji kiedy z dokumentacji konkursowej wprost wynika, iż potencjał organizacyjny odnosi się do kompetencji kadr, a więc dowolnej, bezpodstawnej wykładni definicji potencjału organizacyjnego,
A w konsekwencji dokonanie oceny wniosku pod kątem kryterium merytorycznego, niezgodnie z przepisami prawa, co miało wpływ na wynik sprawy,
2. art. 37 ust. 1 u.z.r.p. polegającym na ocenie merytorycznej wniosku skarżącej w zakresie kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 5 Wymagalności projektu oraz nr 6 Trwałość projektu w sposób dowolny, nierzetelny i odbiegający od zasad bezstronności, co doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów, a to z uwagi na wprowadzenie przez organ przy ocenie wniosku warunków kryteriów niezgodnych z dokumentacją konkursową (wymóg opisania i posiadania budynków biurowo-socjalno-magazynowych), w szczególności w zakresie kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 5 wymagalności projektu oraz nr 6 Trwałość projektu – co z kolei miało istotny wpływ na jego ocenę merytoryczną i wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest informacja Zarządu Województwa z [...] marca 2017 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu C sp. z o.o. od negatywnej oceny projektu zawartej w piśmie tego samego organu z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Powyższa informacja została wydana na podstawie art. 53 ust. 1 oraz art. 57 i 58 ust. 1 u.z.r.p. Kognicja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) w związku art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd w myśl art. 64 u.z.r.p. stosuje w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p. przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższy zakres kontroli, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną.
Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.z.r.p., ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust.2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.).
W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.).
Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.p.r., regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.).
W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że skarżąca zarzuciła organowi ustanowienie niejednoznacznych kryteriów, niespełniających warunków niedyskryminacji i przejrzystości. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs.
W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 u.z.p.r. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie pt. Pierwsze wdrożenie innowacyjnej technologii natrysku polimocznika w C sp. z o.o..
Zdaniem sądu dokonana przez ekspertów negatywna ocena w zakresie kryterium horyzontalnego dopuszczającego nr 5 Wymagalność projektu oraz nr 6 Trwałość projektu nie narusza zasad określonych art. 37 ust. 1 u.z.r.p., takich jak przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania czyli w konsekwencji nie narusza zasady równego dostępu do pomocy.
Zgodnie z zapisami Kryteriów wyboru projektów, w ramach Kryterium Wykonalności Projektu ekspert zobowiązany był ocenić, czy potencjał inwestycyjny wnioskodawcy jest wystarczający do zrealizowania inwestycji, czy przewidziano problemy w zarządzaniu, które mogą doprowadzić do nie zrealizowania przedsięwzięcia, czy podano potencjalne sposoby ich rozwiązania, czy podmiot dysponuje potencjałem technicznym, organizacyjnym (weryfikacji podlegać będą również kompetencje oraz potencjał kadrowy wnioskodawcy), finansowym, prawnym, pozwalającym zrealizować inwestycję, osiągnąć zakładane cele oraz utrzymać efekty realizacji projektu. W ramach kryterium należy zweryfikować, czy wnioskodawca oszacował ryzyko towarzyszące inwestycji i potrafi je zminimalizować oraz podjąć działania zaradcze. W ramach tego kryterium (którego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku) należało zatem m.in. stwierdzić, czy podmiot dysponuje potencjałem organizacyjnym (weryfikacji podlegać będą również kompetencje oraz potencjał kadrowy wnioskodawcy).
Z Kryterium Wykonalności Projektu powiązane jest bez wątpienia Kryterium Trwałości. Ocena w ramach tego kryterium polega na ocenie czy Beneficjent nie planuje w okresie 3/5 lat od płatności końcowej na rzecz Beneficjenta, zmian skutkujących spełnieniem przesłanek określonych w art. 71 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz tak/nie/nie dotyczy niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku 1 Nie dotyczy OP 1 Gospodarka i innowacje. 3 Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Czy wnioskodawca zapewni trwałość instytucjonalną, techniczną i finansową inwestycji po zakończeniu jej realizacji ? (jeśli dotyczy).
Zdaniem Sądu zapisy powyższych kryteriów są jasne i precyzyjne. Z pierwszego z nich wynika, że przy ocenie potencjału organizacyjnego wnioskodawcy, ocenie podlegają także kompetencje oraz potencjał kadrowy, nie zaś jak twierdzi strona skarżąca, przede wszystkim kompetencje oraz potencjał kadrowy. W powyższym kryterium wyrażenie potencjału organizacyjnego nie zostało w żaden sposób zawężone. Przeciwnie jego znaczenie zostało nawet rozszerzone o kwestie które nie wynikają z niego w sposób bezpośredni tj. kompetencje oraz potencjał kadrowy wnioskodawcy.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca dysponuje odpowiednim potencjałem kadrowym. Wynika to z punktu C.4 wniosku. Z wniosku jednak nie wynika, że strona skarżąca, poza posiadaniem w [...] wirtualnego biura (przy ul [...]), a więc bez fizycznej obecności przedsiębiorstwa w tym miejscu, dysponuje pomieszczeniami socjalno-biurowo-magazynowymi, niezbędnymi do prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze usługowym. Powyższe oznacza, że argumentacja ekspertów przyjęta i rozważona w kontekście protestu przy ponownej ocenie projektu nie jest dowolna i spełnia standardy proceduralne. Ocena ta jest spójna, wyczerpująca, logiczna i odpowiada na zasadniczy problem w sprawie.
Stosownie do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.p.r., w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Naruszeń prawa o wskazanym stopniu Sąd nie stwierdził, wobec czego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.p.r.