Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy, działając na podstawie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U,. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 7, art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 868 dalej jako p.g.g.) zaopiniował negatywnie projekt decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...], położonego w miejscowości [...], na części działki nr ewid. [...] dla Firmy T. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Geolog Powiatowy działający z upoważnienia Starosty zwrócił się o uzgodnienie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...], położonego w miejscowości [...], na części działki nr ewid. [...]. Burmistrz Miasta i Gminy wskazał, że zgodnie z art. 7 p.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Organ wskazał, że wnioskowany teren leży w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej nr XXXV/392/13 z dnia 26 września 2013 r., działka oznaczona nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym ZL – jako tereny z przewagą lasów i zalesień oraz obiektów gospodarki leśnej. Organ podał, że zarządzeniem zastępczym [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda wprowadził obszar udokumentowanego złoża kopaliny [...] do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wojewoda wprowadził przedmiotowy element środowiska do studium w celu jego ochrony, wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia konkretnego obszaru, na którym ten element został rozpoznany i udokumentowany przez właściwe organy. Wojewoda może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Kształtowanie i prowadzenie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do wyłącznej kompetencji organów gminy. Wojewoda nie posiada zatem uprawnień by w drodze zarządzenia zastępczego, wydanego w celu wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny do studium, przesądzać o kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy.
W konsekwencji Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, że wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" nie jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto organ wskazał, że na podstawie uchwały Rady Gminy nr VI/46/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy prowadzi procedurę opracowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W opracowywanym dokumencie studium, dla przedmiotowej nieruchomości widnieje zapis umożliwiający prowadzenie działalności w zakresie wydobycia kruszywa naturalnego, jednakże do czasu uchwalenia studium przez Radę Miejską, przedmiotowa działalność nie może być prowadzona.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S.O. reprezentowany przez radcę prawnego E.P. Pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2, art. 23 ust. 2a pkt 1, art. 96 ust. 1,2,3 i 8 oraz 208 p.g.g., art. 6, 7 9, 80 k.p.a. a także 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego dokonana zmiana studium w drodze zarządzenia zastępczego Wojewody wywołuje takie same skutki jak zmiana studium uchwalona przez radę gminy. W związku z powyższym należy uznać, że dopuszczalne jest wydobywanie złóż kruszywa naturalnego, gdyż nie jest to sprzeczne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy. Dopuszczalna jest gospodarka zasobami geologicznymi pod warunkiem racjonalnego wykorzystania zasobów przy zachowaniu walorów krajobrazowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 u.p.g.g. Wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2, Zmiana studium sporządzona w trybie, o którym mowa w ust. 1, wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – art. 96 ust. 2 Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2019 r., poz. 506) stosuje się odpowiednio (art. 96 ust. 8). Art. 208 p.g.g. stanowi, że obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2).
Kolegium wskazało, ze zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda wprowadził do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – uchwała nr XLII/405/06 Rady Miasta i Gminy z 28 czerwca 2006 r., zmieniona uchwałami nr XIV/126/11 z 27 października 2011 r. i nr XXXV/392/13 z 26 września 2013 r. złoże kruszywa naturalnego [...] w celu jego ochrony wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia obszaru tego złoża. Zarządzenie zastępcze nie wywołuje zatem skutku w postaci zmiany kierunku zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy. Do czasu uchwalenia odpowiednich zmian w w/w Studium przez Radę Miasta i Gminy nie ma możliwości dokonania uzgodnienia umożliwiającego prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kruszywa ze złoża [...]. Zarządzenie zastępcze skutkuje wyłącznie ujawnieniem istnienia tego konkretnego obszaru, na którym złoże kruszywa zostało rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie zaopiniował negatywnie projekt decyzji, co jest logiczną konsekwencją braku możliwości pozytywnego zaopiniowania.
Dnia 20 kwietnia 2020 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga S.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa:
- 1. art. 96 ust. 1 i 2 oraz art. 208 p.g.g. poprzez uznanie, że wydobywanie kruszywa ze złoża [...], położonego w miejscowości [...], na części działki o nr ewidencyjnym [...], gmina nie jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdy tymczasem wydobywanie kruszywa ze złoża [...] jest zgodne z ustaleniami ww. studium, na mocy zarządzenia zastępczego z dnia [...] lipca 2019 r.,
- 2. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podejmowanie działalności określonej ustawą jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność ta jest wprost zgodna z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczy, by działalność ta nie była sprzeczna z postanowieniami studium i nie uniemożliwiała wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium,
- 3. art. 7 ust. 1 i 2 p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwia eksploatację złoża [...], podczas gdy ww. studium nie zawiera żadnych postanowień zakazujących eksploatacji wyodrębnionego w jego treści złoża lub ograniczających możliwość jego wydobycia,
- 4. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przedłożeniu interesu społecznego nad interes odwołującego się i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy rada miejska i tak w projekcie przewiduje zmianę studium w przedmiotowym zakresie,
- 5. art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia wprost sprzecznego z uprzednim postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. w podobnej sprawie,
- 6. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak rozważenia interesu prawnego odwołującego, zainteresowanego wydobywaniem kopalin,
- 7. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu prawa do równego traktowania stron postępowania,
- 8. art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie, polegające na ograniczeniu wykonywaniu działalności gospodarczej odwołującego,
- 9. art. 23 ust. 2a pkt p.g.g. poprzez wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża [...], położonego w miejscowości [...], na części działki nr ewid. [...], gdy tymczasem Burmistrz Miasta i Gminy winien wydać postanowienie i negatywnym uzgodnieniu projektu w sprawie udzielenia koncesji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie w wyżej wymienionym zakresie co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, że ujawnienie na podstawie zarządzenia zastępczego Wojewody kopalin na działce [...], oraz brak zakazu prowadzenia działalności wydobywczej na ww. działce oznacza, że Burmistrz Miasta i Gminy winien pozytywnie uzgodnić wniosek odwołującego na udzielenie koncesji na wydobycie złóż kopalin na jego działce.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.g., działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, udzielanej, w przedmiotowej sprawie, przez starostę. Stosownie do art. 23 ust. 2a p.g.g., w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej:
- 1) udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla,
- 2) wydanie decyzji inwestycyjnej, o której mowa w art. 49z ust. 1
- - wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7.
Przepis art. 7 ust. 1 p.g.g. stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (art. 7 ust. 2).
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że powyższa regulacja w sposób nie budzący wątpliwości wprowadza zasadę, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a jedynym kryterium uzgodnienia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości, określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g., a więc w przypadku gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie ma dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Konieczna jest zatem zgodność planowanego przedsięwzięcia z założeniami studium (zob. wyroki NSA z dnia: 24 lipca 2015 r., II OSK 3061/13, 21 września 2018 r., II GSK 515/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał, że zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej nr XXXV/392/13 z dnia 26 września 2013 r., działka oznaczona nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym ZL – jako tereny z przewagą lasów i zalesień oraz obiektów gospodarki leśnej. Oznacza to, że planowana przez skarżącego działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] na terenie działki oznaczona nr ewid. [...], nie jest zgodna z treścią Studium. Ta niezgodność powoduje, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia zamierzonej działalności skarżącego. Dlatego też wobec istnienia sprzeczności zamierzonej działalności skarżącego z założeniami Studium, uzgodnienie projektu koncesji stanowiłoby naruszenie przepisu art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art.7 ust. 2 p.g.g.
Zdaniem Sądu nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, który możliwość prowadzenia działalności wydobywczej na przedmiotowej działce wywodzi z faktu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego z dnia z dnia [...] lipca 2019 r. [...] w sprawie wprowadzenia obszar udokumentowanego złoża kopaliny [...] do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy podzielić ocenę organów, że zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. wydane na podstawie na art. 96 ust. 1, art. 208 p.g.g., w sprawie wprowadzenia obszarów udokumentowanych złóż kopalin do ww. Studium uwarunkowań, miało na celu ochronę przedmiotowych elementów środowiska wyłącznie poprzez ujawnienie istnienia konkretnych obszarów, na których te elementy zostały rozpoznane i udokumentowane przez właściwe organy. Zmiana przez wojewodę w drodze zarządzenia zastępczego studium jest zatem dokonywana w celu formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy.
Wymaga podkreślenia, że organ nadzoru poprzestał na wprowadzeniu do studium złóż kopalin i nie wskazał kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. To zadaniem gminy jest prowadzenie i kształtowanie polityki przestrzennej w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze nie wkroczył w te uprawnienia, gdyż przepisy prawa nie przyznają mu takiej kompetencji (zob. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2015 r., II OSK 1178/15, 22 października 2019 r., II OSK 2623/19, CBOSA).
Z powyższych względów w ocenie Sądu postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2a p.g.g. jest zgodne z prawem. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 k.p.a., zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), czy też do ograniczenia działalności gospodarczej. Wskazać trzeba, że organy działały na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowały przepis art. 7 ust. 2 p.g.g. i uzasadniły w sposób przekonywujący swoje stanowisko. Należy dodać, że organ I instancji w sentencji postanowienia użył zwrotu "zaopiniować negatywnie projekt decyzji w sprawie udzielenia koncesji", a przepis art. 23 ust. 2a p.g.g. stanowi o uzgodnieniu. Wskazana nieścisłość terminologiczna (zob. art. 106 § 1 k.p.a.) nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że rozstrzygnięcie zostało oparte na właściwej podstawie prawnej, jest jednoznaczne i nie pozostawia pola do odmiennej interpretacji.
W tym stanie rzeczy skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
# 2