Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] października 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu W.A. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem B.A..
2. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2022 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem B.A.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskującemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem, jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że niepełnosprawność B.A., powstała po 25 roku życia (art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r.).
Nadto organ wskazał, że warunkiem koniecznym przyznania wnioskowanego świadczenia jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy okolicznością sprawowania osobistej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. Zdaniem organu I instancji to właśnie konieczność sprawowania faktycznej opieki, a nie inne okoliczności, np. brak chęci do pracy lub problem z jej znalezieniem, powinny być przyczyną niepodejmowania zatrudnienia, podczas gdy wnioskujący pozostaje bez zatrudnienia od 2002/2003 r. i nie podejmuje pracy.
3. Od tej decyzji skarżący złożył w terminie odwołanie, w którym zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istoty wpływ na rozstrzygnięcie: błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b, błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podniósł, że organ nie uwzględnił treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2021 r, uznającego niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto błędnie uznano, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia wnioskującego oraz sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem.
4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji, za wyjątkiem oceny przesłanki dotyczącej wieku powstania niepełnosprawności. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w sprawie K 38/13, w którym to uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Kolegium stwierdziło, że orzeczenie to wiąże organy i sądy. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności.
Zdaniem Kolegium w sprawie nie została jednak spełniona przesłanka warunkująca przyznanie odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak podkreśliło Kolegium, to konieczność sprawowania faktycznej opieki, a nie inne okoliczności, np. brak chęci do pracy lub problem z jej znalezieniem powinny być przyczyną niepodejmowania zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, a jedynie do tych, którzy z powodu konieczności sprawowania opieki zaprzestają aktywności zawodowej. Ostatnie zatrudnienie wnioskującego miało miejsce w 2002/2003 r., podczas gdy samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wydane zostało w 2016 r.
Z tych względów Kolegium "nie dopatrzyło się przesłanek o charakterze obiektywnym pozwalających na przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia. Sam fakt, że strona oświadcza, że zrezygnowała z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie poparty okolicznościami stanu faktycznego nie może stanowić przesłanki o charakterze obiektywnym".
- 5. W skardze wniesionej w terminie, reprezentowany przez pełnomocnika W.A. zarzucił zaskarżonej decyzji:
- 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- - dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
- - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzuty te zostały rozwinięte.
- 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
8. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
9. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od jakiegoś czasu jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały na poły z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego, jak i niezbyt fortunnego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału. Aktualnie stanowisko w tej mierze jest już jasne i zgodne z tym, co tutejszy Sąd prezentował konsekwentnie od początku rozstrzygania tego typu spraw. Pogląd organu I instancji jest więc chybiony i niezgodny ze stanem prawnym ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
10. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojego ojca, legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organy zakwestionowały natomiast związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Nie kwestionowano również tego, co wynika ze stanu faktycznego, że opieka jest faktycznie sprawowana i wypełnia dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakwestionowano natomiast to, czy w przypadku skarżącego konieczność sprawowania tej opieki pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z niepodejmowaniem przez niego lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zdaniem Sądu ustalenie, na którym oparto te stwierdzenie nie jest poparte materiałem dowodowym zebranym zgodnie z zasadami wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy też zwrócić uwagę na to, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, jako przesłankę przyznania świadczenia, wymienia nie tylko rezygnację z zatrudnienia, ale także niepodejmowanie zatrudnienia i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne i rozłączne. Tak więc nie tylko rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia, ale też sytuacja, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym cytowany przepis nie wyznacza żadnych ram czasowych dotyczących zaprzestania i podejmowania aktywności zawodowej przez opiekuna.
11. To, że skarżący nie był aktywny zawodowo przez szereg lat przed złożeniem wniosku, a więc - jak uznało Kolegium - nie zrezygnował z zatrudnienia na potrzeby opieki nad ojcem, nie wyklucza, co do zasady, przyznania świadczenia w oparciu o drugą samodzielną przesłankę niepodejmowania zatrudnienia (pracy) z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki. Jeśli zaś materiał dowodowy dostarczył wątpliwości co do tego, czy faktycznie skarżący (rzeczywiście od wielu lat nieaktywny zawodowo) zamierzał podjąć jakieś zatrudnienie, co uniemożliwiła mu konieczność sprawowania opieki nad ojcem należało to dokładniej wyjaśnić.
Tymczasem organ I instancji potraktował tą w istocie jedyną wymagającą w sprawie pogłębienia kwestię powierzchownie, skupiając się przede wszystkim na błędnej i ignorującej wyrok TK interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium podzieliło zaś te wnioski nie uzupełniając materiału faktycznego (do czego ma pełne prawo). Choć w sprawie przesłuchano zarówno wnioskującego, jak i jego ojca (por. protokoły na s. 32 i 33) nie ma w nich żadnego pytania na tę okoliczność (pytania dotyczą tylko zakresu i przebiegu opieki). W tej sytuacji ustalenie, że między nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad ojcem nie ma związku przyczynowego jest przedwczesne, a kwestia ta wymaga dokładnego wyjaśnienia i uzasadnienia.
To ustalenie powinno odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego kształtujących postępowanie dowodowe w sprawie, przy czym w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji, w zakresie zebrania całego materiału dowodowego i jego pełnej prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.), uwzględniającej znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy, wskazując, którym dowodom organ przyznał rację, a którym odmówił (art. 80 k.p.a.).
12. Z powyższych względów w oparciu o podane przez organy argumenty i w niepełny sposób ocenione dowody istotne dla sprawy (z naruszeniem art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) nie można w takim stanie sprawy uznać, że sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie koliduje z potencjalnym podjęciem zatrudnienia.
Naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r.) miały istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na zakres tych uchybień i okoliczności sprawy konieczne było również uchylenie decyzji ją poprzedzającej (art. 135 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.
13. Rozpoznając ponownie sprawę, organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym wyroku, biorąc przy tym pod uwagę wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia i ponownej pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Swoje stanowisko w sprawie organy uzasadnią zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się do oceny i wskazań zawartych w tym wyroku.