Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. Z.A. wystąpił do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad żoną T.A..
Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania Z.A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania stałej opieki nad T.A., wskazując, że nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, tj. nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec T.A..
Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2022 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. wskazało, że sprawę należało rozpatrzeć w kontekście posiadania przez Z.A. prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ponadto wyjaśniło, że przy zbiegu uprawnień do świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego, strona powinna dokonać wyboru jednego ze świadczeń i dlatego organ powinien odebrać od strony stosowne oświadczenie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2022 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1-5, art. 24 ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), Prezydent Miasta odmówił przyznania Z.A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania stałej opieki nad T.A..
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że T.A. jest osobą zaliczoną do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, której niepełnosprawność istnieje od 7 roku życia (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2014 r.), pobiera emeryturę (oświadczenie Z.A. z dnia [...] października 2021 r.). Natomiast wnioskodawca jest mężem T.A., posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] września 2009 r.) oraz prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zatrudniony był do 30 sierpnia 2021 r. (świadectwo pracy z dnia [...] sierpnia2021 r.). Sprawowanie opieki nad T.A. polega na pomocy w czynnościach pielęgnacyjnych, pomocy w ubieraniu, przygotowaniu posiłków, robieniu prania, sprzątaniu, robieniu zakupów. Syn T.A. nie może opiekować się matką ze względu na zamieszkiwanie w [...] i pracę zawodową (oświadczenie z dnia [...] października 2021 r.).
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Podkreślił, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyżej cytowany artykuł, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z Konstytucja RP.
Skutkiem wyroku jest to, że od 9 stycznia 2020 r. nie istnieje negatywna przesłanka powodująca odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z tego względu, podobnie jak w poprzedniej decyzji nie można rozpoznać sprawy w oparciu o nieistniejący przepis, a sprawa podlega rozpoznaniu w oparciu o art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 128, 129 i 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
W ocenie organu I instancji Z.A. nie jest w stosunku do swojej żony osobą, na której w trakcie trwania małżeństwa ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie bowiem z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zobowiązanymi do alimentacji są krewni w linii prostej, czyli osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (np. rodzice - dzieci, dziadkowie - wnuki). Stopień pokrewieństwa pomiędzy nimi wyznacza liczba urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Dlatego np. dziadek i wnuk spokrewnieni są w stopniu drugim, a rodzice z dziećmi w stopniu pierwszym. Obowiązek alimentacyjny dotyczyć może osób spokrewnionych w linii prostej we wszelkich możliwych relacjach, tj. rodzice - dzieci, dzieci - rodzice, dziadkowie - wnuki, wnuki - dziadkowie itd.
Ponadto zgodnie z art. 129 tego kodeksu wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Co więcej w obowiązujących przepisach u.ś.r. istnieją dwa świadczenia przyznawane opiekunom sprawującym opiekę nad osobami niepełnosprawnymi: świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie zaś z art. 16 a u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (brzmienie takie samo jak w świadczeniu pielęgnacyjnym)., a także małżonkom. Taki zapis w ocenie organu I instancji wskazuje, że małżonkowie nie pozostają w kręgu osób, na których w trakcie małżeństwa ciąży obowiązek alimentacyjny.
Ponadto art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a T.A. – osoba wymagająca opieki – pozostaje w związku małżeńskim ze Z.A..
W odwołaniu Z.A., reprezentowany przez pełnomocnika zakwestionował stanowisko organu I instancji wskazując, że zgodnie z orzecznictwem fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jej małżonka, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że to małżonek pełnosprawny winien w pierwszej kolejności zajmować się niepełnosprawnym małżonkiem. Inne odczytanie treści przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2a oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. naruszałoby konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W jej uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło argumentacji organu I instancji w zakresie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tj. pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, przy ustaleniu że małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że z doświadczenia życiowego wynika, że małżonek przede wszystkim i w pierwszej kolejności jest obowiązany do opieki i pomocy osobie niepełnosprawnej. Uprawnienie do świadczenie pielęgnacyjnego dla innych krewnych takiej osoby, nawet spokrewnionych z nią z w pierwszym stopniu, ma miejsce dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, przy wypełnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka.
Art. 71 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Co więcej, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści. Obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego. Więzy obejmują wzajemne wsparcie, wspólne zaspokajanie różnorodnych potrzeb i wzajemną opiekę. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.
Dalej Kolegium podkreśliło, że analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Organ I instancji nieprawidłowo zatem orzekł o odmowie przyznania wnioskującemu świadczenia pielęgnacyjnego, a argumentacja wskazana w treści odwołania zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem, Kolegium z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest natomiast rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Natomiast celem tych regulacji jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania.
Z analizy akt sprawy wynika, że i ten warunek został przez wnioskodawcę spełniony. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych. Sprawowana opieka ma być opieką stałą w sensie trwałości, zaś długotrwałą w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby.
Rozważenia, zatem wymaga kwestia czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącego aktywności zawodowej chociażby w części. Odnośnie powyższego Kolegium wskazało, że jak wynika z poczynionych przez organ I instancji ustaleń, które znajdują oparcie w aktach sprawy, odwołujący sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną żoną w stopniu znacznym.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że żona Z.A. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, jest osobą, która nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, a mąż Z.A. sprawuje nad nią całodobową opiekę. Z uwagi na powyższe nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
W ocenie Kolegium w sprawie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym organ I instancji dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r., a ponadto naruszenia przepisów postępowania - art 7. art. 8 i art. 80 k.p.a. Organ
I instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę - w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.au.ś.r. - zaniechał wszechstronnego wyjaśniania sprawy, nie dokonał ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, co powinien uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności organ ten nie odniósł się do spełnienia przez wnioskującego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną oraz pobierania przez wnioskującego świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Sprzeciw od tej decyzji złożył w terminie Z.A., reprezentowany przez pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz wnoszącego sprzeciw kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W jego uzasadnieniu pełnomocnik cytując stanowisko organu odwoławczego, że "(...) w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że żona odwołującego ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Wymagająca opieki Pani T.A. nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie i nad nią sprawuje całodobową opiekę mąż Pan Z.A.. Odwołujący nie podejmuje obecnie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną (...).
W sprawie zostały zatem spełnione przesłanki przyznania świadczenia wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy" wskazał, że organ odwoławczy wprost stwierdził, iż skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia, jednak mimo to postanowił o nierozpatrzeniu sprawy merytorycznie stwierdzając, iż organ I instancji "(...) nie dokonał ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia (...). W szczególności organ nie odniósł się do spełnienia przez wnioskującego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną oraz pobierania przez wnioskującego świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy".
Zdaniem pełnomocnika, powyższym stwierdzeniem organ odwoławczy sam sobie zaprzeczył, w związku z czym nie sposób uznać, aby występowała konieczność wyjaśnienia spełnienia przesłanek związku przyczynowego i zakresu opieki.
W odniesieniu zaś do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, Kolegium w ogóle nie odniosło się do argumentacji zaprezentowanej w odwołaniu.
Ponadto w zaskarżonej decyzji nie wskazano innych okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia w ponownym postępowaniu przed organem I instancji, w związku z czym doszło do błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) k.p.a. Z powołanego przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a,, Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającej w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61).
Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ
II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P.
Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit.,t. 3 do art. 64e).
Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Stosownie do treści art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).
Organ odwoławczy powinien zastosować powyższy przepis, gdy stwierdzi, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, ponieważ nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, bądź odmawia mocy dowodowej ustaleniom dokonanym przez organ I instancji. Ograniczenie postępowania dowodowego do postępowania uzupełniającego nie wyklucza dopuszczalności przeprowadzenia nowych dowodów i ustalenia nowych okoliczności faktycznych. Jedynie wówczas, gdy ujawnienie nowych okoliczności powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części bądź w całości, co może prowadzić do powstania nowej sprawy, organ zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 433/22). Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że brak było podstaw do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a.
Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co do tego, że T.A. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nią sprawuje wnoszący sprzeciw mąż Z.A.. Jednocześnie stwierdziło, że została spełniona przesłanka rezygnacji ubiegającego się o świadczenie z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, wskazując na błędne stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie należy do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym wobec żony oraz nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ odwoławczy podkreślił również, iż doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to w związku z brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności organ I instancji nie odniósł się do spełnienia przesłanki rezygnacji z pobierania przez wnioskującego świadczenia rentowego z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Jak już wyżej zwrócono uwagę, samo naruszenie przepisów przez organ
I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał wskazanych okoliczności.
Wskazać trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylenie decyzji organu I instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), ale było przede wszystkim skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego.
Natomiast powoływana kwestia braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, stanowiąca naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w kontekście przesłanki rezygnacji z zatrudnienia nie budzi żadnych wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jak i wyraźnych stwierdzeń samego organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium bowiem wskazało, iż "odwołujący nie podejmuje obecnie zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną". Natomiast co do "negatywnej przesłanki" przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. pobierania renty – wbrew twierdzeniom Kolegium – organ odniósł się w sposób jednoznaczny, wskazując, iż od dnia 9 stycznia 2020 r. skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. "nie istnieje negatywna przesłanka powodująca odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy".
Stąd twierdzenia Kolegium o naruszeniu przepisów postępowania przez organ I instancji jawią się jako całkowicie niezasadne. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż w istocie to organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do tej "negatywnej przesłanki".
Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie Kolegium nie wykazało uchybień procesowych organu I instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej.
Z powyższych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.