Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 196/24

Uzasadnienie

Spółki A S.A. z siedzibą w [...] i A S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Skarżące" lub "Spółki"), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 w zw. z art. 50 § 1, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935., dalej jako: p.p.s.a.) wniosły do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę określając jako przedmiot zaskarżenia czynność Burmistrza [...] - niewydanie przez Burmistrza [...] decyzji o zakazie zgromadzenia w związku z zawiadomieniami organizatorów o z organizowaniu zgromadzenia w terminach: [...] do [...] r., na terenie węzła drogowego na trasie [...]-[...] (droga[...]) z trasą [...]-[...] (droga[...]) oraz drogi od ww. węzła do przejścia granicznego [...] w obu kierunkach, pomimo istnienia takiego obowiązku z uwagi na zaktualizowanie się przesłanek z art. 14 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1389 – u.p.z.).

Skarżące Spółki zarzuciły naruszenie przez Burmistrza [...] przepisów prawa, tj.:

1. 1) art. 14 pkt 1 u.p.z. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie przez organ decyzji zakazujących organizacji zgromadzenia, podczas gdy ich cel naruszał wolność pokojowego zgromadzania się;
2. 2) art. 14 pkt 2 u.p.z. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie przez organ decyzji zakazujących organizacji zgromadzenia, podczas gdy ich odbycie zagrażało życiu lub zdrowiu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące wniosły:

1. a) ustalenie, że organ na podstawie art. 14 pkt 1 i 2 u.p.z. miał obowiązek wydać decyzje o zakazie zgromadzenia;
2. b) stwierdzenie, że zaskarżona czynność w postaci niewydania decyzji o zakazie zgromadzenia były niezgodne z prawem;
3. c) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: kopii zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia z dnia [...] r. celem wykazania okoliczności planowanego miejsca, czasu trwania oraz zgromadzenia, wobec którego organ nie wydał decyzji o zakazie zgromadzenia oraz informacji Policji z lustracji miejsc z wypadków ze skutkiem śmiertelnym - powstawania w ostatnim czasie w miejscu zorganizowanego zgromadzenia wypadków ze skutkiem śmiertelnym wskutek najeżdżania przez użytkowników autostrady [...] na tył pojazdów, stojących w tworzących się w tym miejscu zatorach drogowych, w tym przede wszystkim na naczepy pojazdów ciężarowych;
4. d) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Od wniesionej skargi Spółki uiściły wpis sądowy w kwocie po 400,00 zł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego Spółek do wniesienia skargi, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ podał, że ustawodawca nie przewidział jako uczestników postępowania czy jako strony osób, na które oddziałuje zgromadzenie. Przewidział prymat wolności zgromadzeń i wyartykułował to w Prawie o zgromadzeniach jako prawo jednostki, wynikające ex lege, bez żadnych innych działań, poza informacyjnym. Nie ma przepisu, który nakazywałby organowi podjąć czynność na żądanie Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.)

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., taka skarga podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie A S.A. oraz A S.A., reprezentowane przez adwokata, wniosły do tut. Sądu skargę określając ich przedmiot jako "czynność Burmistrza [...] polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia", zgłoszonego do zorganizowania w dniach od [...] r. do [...] r.

Jak wynika ze skargi Spółki stoją na stanowisku, że Burmistrz [...] winien wydać decyzję o zakazie zgromadzenia - protestów rolników w powyższych dniach, bowiem doszło do naruszenia art. 14 pkt 1 i 2 u.p.z. Skarżące argumentowały, że protesty polegające na zablokowaniu zarządzanych przez nią autostrad nie miały charakteru pokojowego, spowodowały szkody i zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lądowym.

Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń reguluje u.p.z. Zgodnie z art. 7 u.p.z., organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia.

Stosownie do treści art. 14 u.p.z., organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli:

1. 1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne;
2. 2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13;
3. 3) zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a.

W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z. organ gminy, po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z., odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy zawiadamia niezwłocznie organ gminy o wniesieniu odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia przez udostępnienie informacji o wniesieniu odwołania na stronie podmiotowej sądu w Biuletynie Informacji Publicznej i informuje organizatora zgromadzenia i organ gminy o terminie rozprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 16 ust. 2 u.p.z.).

Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania (art. 16 ust. 3 u.p.z.). Uczestnikami postępowania są wnoszący odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia i organ gminy. Niestawiennictwo uczestników nie tamuje rozpoznania sprawy (art. 16 ust. 4 u.p.z.). Sąd okręgowy doręcza niezwłocznie postanowienie kończące postępowanie w sprawie wraz z uzasadnieniem uczestnikom postępowania (art. 16 ust. 5 u.p.z.). Postanowienie uwzględniające odwołanie podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 6 u.p.z.). Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w terminie 24 godzin od jego wydania zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 7 u.p.z.).

Analiza powyższych przepisów u.p.z. wskazuje, że w celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jak bowiem stanowi art. 57 Konstytucji RP, "każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Wolność zgromadzeń obejmuje m.in. wolność ich organizowania (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 197, wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. III OSK 3002/23, CBOSA). Organizator zgromadzenia – jak już wskazano powyżej - jedynie zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie jako akt notyfikacyjny nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Jak wskazuje się w doktrynie zawiadomienie takie umożliwia podjęcie przez właściwy organ władzy publicznej (w tym przypadku – organ gminy) działań zmierzających do zapewnienia odpowiednich warunków technicznych, organizacyjnych i porządkowych, które umożliwią przeprowadzenie zgromadzenia zgodnie z zamierzeniami organizatora oraz w sposób gwarantujący bezpieczeństwo uczestników takiego wydarzenia Do czynności organu gminy związanych ze złożeniem zawiadomienia nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniesienie tego dokumentu nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego, a działania podejmowane w związku z nim są odrębnie uregulowane w u.p.z. (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach..., art. 7). (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Legalis, do art. 7).

W sytuacji braku przeszkód do odbycia się zgromadzenia ustawodawca nie przewiduje wydania "decyzji o zezwoleniu na zgromadzenie". Ustawodawca czyni to wyłącznie w sytuacji przeciwnej, a więc zakazując zgromadzenia przewiduje się obligatoryjne wydanie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a. W przypadku wydania decyzji zakazującej organizacji zgromadzenia, przysługiwać będzie ściśle opisany powyżej tryb odwoławczy do sądu powszechnego. Dopuszczalność podważenia zgody na zorganizowanie zgromadzenia wiązałaby się z możliwością kontroli tego na drodze postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego – i to jeszcze przed odbyciem zgromadzenia, co równałaby się z koniecznością uzyskania zezwolenia na organizację zgromadzenia, a rozwiązanie to zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP jako naruszające wolność zgromadzeń (por. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 4).

W ocenie Sądu zaskarżona "czynność, polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia", nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepisy u.p.z. nie przewidują formy prawnej dla "oprotestowania braku zakazania przez organ organizacji zgromadzenia", co wynika w ocenie Sądu z istoty konstytucyjnego charakteru prawa do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji RP). Skoro wolność zgromadzeń jest konstytucyjnie chroniona, to jakiekolwiek jej ograniczenia muszą być wprost w ustawie wyrażone i wykluczone są wszelkie interpretacje rozszerzające czy wnioskowanie przez analogię. Tym samym ewentualna interwencja organów władzy publicznej w wolność zgromadzeń musi mieć charakter wyjątkowy i być wyraźnie wskazana w ustawie.

Wbrew więc stanowisku Skarżących, objęte skargami "czynności" nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie podpadają pod pkt 4 powołanego przepisu. Istotne w sprawie pozostaje to, że Skarżące nie zarzucały organowi ogólnie ujmowanej bezczynności związanej z rozstrzygnięciem w zakresie zakazu zgromadzeń, lecz ograniczyły swój przedmiot skargi do "czynności w zakresie niewydania decyzji o zakazie zgromadzeń". Na tak zakreślony przedmiot zaskarżenia skarga jednak nie przysługiwała. (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2024 r., II SA/Po 308/24).

Ze względu na niedopuszczalność skargi Sąd nie był władny oceniać stawianych w niej zarzutów, w szczególności tych związanych z naruszeniem art. 14 pkt 1 i 2 u.p.z

Na marginesie tylko należy dodać, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w u.p.z., nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 1063/18). Przedstawione powyżej uwagi oznaczają, że skargi wywiedzione przez spółki A S.A. i A S.A. nie podlegały rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Właściwą drogą dochodzenia roszczeń związanego z rzekomymi szkodami, jakie skarżące twierdzą, że doznały w związku z odbyciem się zgromadzeń, jest droga postępowania cywilnego. To w postępowaniu przed sądem cywilnym ocenie może podlegać m.in. to, czy Burmistrz dochował należytej staranności w ocenie zagrożeń, jakie mogły spowodować zgłoszone zgromadzenia.

W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).