Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J.M. i K.M., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] ustalającą D.N. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu z funkcji handlowej (sklep mięsny) na obiekt o funkcji handlowo-usługowej (pizzeria) wraz z jego rozbudową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce numer ewid. [...] przy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
1.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania, którego przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu z funkcji handlowej (sklep mięsny) na obiekt o funkcji handlowo-usługowej (pizzeria) wraz z jego rozbudową oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Z treści przedstawionej bardzo szeroko i szczegółowo historii sprawy (część sprawozdawcza zajmuje 15 stron decyzji) wynika, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie został złożony w dniu 20 lipca 2018 r. i był przedmiotem trzech pozytywnych - ustalających stronie warunki zabudowy dla inwestycji - decyzji organu I instancji (z [...] listopada 2018 r., [...] maja 2019 r. oraz [...] stycznia 2020 r.) – wszystkich uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzje z dnia [...] marca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r. i [...] marca 2020 r.). Z treści dwu poprzednich decyzji organu odwoławczego wynika, że przyczyną uchylenia decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta były zastrzeżenia dotyczące prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego (obszaru odziaływania inwestycji) na tereny sąsiednie. Za każdym razem sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.).
1.2. W rozważaniach Kolegium przytoczyło przepisy art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej u.p.z.p.) oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej rozporządzenie), zawierające przesłanki pozytywnego ustalenia warunków zabudowy, w szczególności dotyczące wpływu inwestycji na tereny sąsiednie. Kolegium stwierdziło, że inwestorzy wykazali możliwość zaopatrzenia planowanej inwestycji w media – wodę, natomiast - odnośnie zaopatrzenia inwestycji w prąd Kolegium wskazało, że termin ważności przedstawionego przez inwestorów zapewnienia minął w trakcie trwania postępowania i brak ten musi zostać usunięty przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
1.3. Odnosząc się do analizy terenu Kolegium stwierdziło, że teren analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, tj. zgodny z wymienionymi przepisami prawa i potrzebą analizy sąsiadującego terenu dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślono, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego handlowo-usługowego zainwestowania w obszarze analizowanym, wobec czego zaistniały przesłanki pozwalające na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Działka nr [...] przy [...] stanowi posesję zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej oraz budynkiem handlowym. Działka położona jest w obszarze osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, głównie bliźniaczej, graniczącego z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Ponadto w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki usługowo-handlowe i sklep. Działka sąsiednia nr ewid. [...], dostępna bezpośrednio z tej samej drogi publicznej ul. [...], co wnioskowana działka, zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji planowanej rozbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania obiektu o funkcji handlowej (sklep) na funkcję handlowo-usługową (pizzeria).
Kolegium uznało także za prawidłowe ustalenia organu I instancji dotyczące dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania nieruchomości wraz z rozbudową - stanowiące przedmiot wniosku. Wskazano, że ewentualne uciążliwości i immisje, które może wywoływać wnioskowana inwestycja nie są ocenianie na tym etapie postępowania inwestycyjnego.
1.4. Dalej Kolegium wskazało jednak, że niektóre z ustalonych przez organ pierwszej instancji wskaźników urbanistycznych nie odpowiadają przepisom rozporządzenia. Kolegium wskazało, że przeprowadzona analiza urbanistyczna określa średni wskaźnik zabudowy w wysokości 17,17%. Wymienione zostają znajdujące się w obszarze analizowanym działki, na których występuje wyższy wskaźnik zabudowy. Cytując zarzuty odwołania Kolegium wskazało, że wskaźniki te nie zostały ustalone prawidłowo, w szczególności organ I instancji pominął zabudowania już istniejące na działce objętej wnioskiem. Podkreślono, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe jak i wskazane w odwołaniu zarzuty: odległości od ogrodzenia, zdemontowanego zadaszenia konstrukcji, związania z gruntem, pow. ok. 8 m2, posadowienia na płycie fundamentowej, z której wychodzą niezależne słupy żelbetonowe, podtrzymujące konstrukcję dachową i rozpatrzyć je pod kątem ustalanego wskaźnika zabudowy. Wskazano, że analiza dokonana przez organ I instancji w dalszym ciągu nie zawiera uzasadnienia dla przyjęcia wskaźnika powierzchni innego niż średni. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić te kwestie, a także podnoszone przez skarżącego nieuwzględnienie przez organ powierzchni zabudowy.
Dalej Kolegium wskazało, że w sprawie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) budynku handlowo- usługowego, przez "wskazanie do 3,5 m, lecz nie wyższe niż istniejący budynek handlowo-usługowy". Takie ustalenie, w ocenie Kolegium "nie może zostać uznane za prawidłowe z uwagi na brak konkretnego ustalenia". Podobnie za nieprecyzyjne i niewykazane uznano parametry dotyczące ustalenia geometrii dachu.
1.5. W odniesieniu do kwestii miejsc postojowych oraz utrzymania powierzchni biologicznie czynnej Kolegium wskazało, że obiekt, dla którego ustalane są warunki zabudowy, już istnieje. Organ I instancji, rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy na potrzeby legalizacji istniejącego obiektu budowlanego, powinien był wziąć tę okoliczność pod uwagę, również z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, czego nie uczynił. Powołując się na przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej decyzji nie można władczo rozstrzygać kwestii udziału powierzchni biologicznie czynnej.
Wskazano, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 71 ust.2 pkt 4 ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), to jest pominięcia określonej kolejności postępowania dotyczącego sposobu użytkowania, co zdaniem skarżącego powoduje, że organ w ten sposób zatwierdza dokonaną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Kolegium inwestor, który planuje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ma prawo do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, o ile na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
1.6. Podsumowując Kolegium wskazało, że organ I instancji jest zobowiązany do powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w prawidłowo ustalonym obszarze analizowanym. Powołując się dalej na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium orzekło jak w decyzji.
2. W sprzeciwie wniesionym do tutejszego Sądu D.N. (inwestor, strona) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błędną ocenę prawną sprawy i niezasadne uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wielkość nowej zabudowy poprzez nieuwzględnienie powierzchni kojca dla psa w powierzchni zabudowy działki, średni współczynnik zabudowy, nieprecyzyjne - zbyt swobodne dla inwestora ustalenie geometrii dachu oraz upływ terminu ważności promesy na dostawę energii elektrycznej.
W uzasadnieniu sprzeciwu zarzuty te zostały rozwinięte.
- 3. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.
Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
5. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
- 6. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
- 7. Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
- 8. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność przepisu art. 136 k.p.a.
Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził kilka uchybień, które podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu) - wielkość nowej zabudowy z uwzględnieniem powierzchni kojca dla psa w powierzchni zabudowy działki, błędne lub niewykazane przyjęcie średniego współczynnika zabudowy i podobnie niedostatecznie wykazane ustalenie przyjętego w decyzji organu I instancji parametru geometrii dachu oraz upływ terminu ważności promesy na dostawę energii elektrycznej (pozostałe kwestie uznano w decyzji za wykazane i ustalone, nie podzielając tym samym zarzutów odwołania).
Wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku parametrów. Tym bardziej uzupełnienie postępowania o nową promesę nie wymaga uchylenia sprawy. Postępowanie, w którym tak naprawdę chodzi o zmianę sposobu użytkowania wybudowanego już obiektu nie powinno trwać trak długo i wydawane w nim decyzje nie powinny być tyle razy uchylane.
- 9. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).