Uzasadnienie
Rada Miejska 31 marca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XV/96/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku.
Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej jako u.o.z.).
Uchwałę - w części obejmującej § 5 ust. 2 b, § 6, § 12, § 13 zaskarżył Prokurator Rejonowy zarzucając:
- a) zawarcie w § 5 ust. 2b uchwały niedopuszczalnej regulacji polegającej na wyłapywaniu i przyjmowaniu bezdomnych zwierząt w punkcie przetrzymywania zanim zostaną przekazane do schroniska do zwierząt,
- b) niewskazanie w § 6 uchwały listy społecznych opiekunów (karmicieli) orz konkretnych miejsc, w których przebywają koty wolnożyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania,
- c) niewskazanie w § 12 uchwały konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,
- d) przekroczenie w § 13 uchwały delegacji ustawowej poprzez zamieszczenie w uchwale postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt.
Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Odpowiadając na skargę Rada Miejska uznała zarzuty za bezzasadne i wniosła o oddalenie skargi.
Odnośnie zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 uchwały organ wskazał, że zwierzęta zanim zostaną przekazane do schroniska są umieszczane w punkcie przetrzymywania tak aby nie stwarzać zagrożenia miejscowego oraz w celu przeprowadzenia procedury ustalenia właścicieli.
W zakresie zarzutu naruszenia § 6 uchwały organ podniósł, że gmina nie posiada listy społecznych opiekunów kotów ani konkretnych miejsc w których koty przebywają oraz częstotliwość ich dokarmiania, ponieważ nikt wcześniej nie zgłosił takiej potrzeby.
Zdaniem organu nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia § 12 uchwały ponieważ na stronie internetowej gminy znajdowało się pismo z informacją, kto realizuje ten obowiązek ustawowy w 2016 r.
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Prokurator Okręgowy zmodyfikował skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 4, § 5 ust. 2b, § 6, § 7 ust.1, § 12, § 13.
Prokurator wskazał, że w § 4 została przekroczona delegacja ustawowa poprzez niedopuszczalną modyfikację celów i zadań programu określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z.
Odnośnie § 7 ust. 1 uchwały Prokurator Okręgowy podniósł, że organ w § 7 ust. 1 uchwały pominął charakter odławiania zwierząt i w ten sposób został naruszony § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U z 1998 r., poz. 116, dalej – rozporządzenie). Z powyższego przepisu wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy – w zależności od treści uchwały zawierającej program.
Nadto Prokurator Okręgowy wskazał, że podstawę prawną skargi stanowi art. 5 i 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016 poz. 177 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z 31 marca 2016 r. nr XV/96/16 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy w 2016 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z.
Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały - rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).
Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.
- 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).
W orzecznictwie stwierdzono, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.
Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl))
Bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie miała okoliczność, iż zaskarżona uchwała jako akt obowiązujący jedynie w 2016 roku na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).
Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. m.i.n. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, Lex Nr 320905).
Przechodząc do oceny poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż Sąd podziela zarzuty Prokuratora dotyczące § 4, § 6, § 7 ust. 1, § 12 i § 13 uchwały.
Zasadnie Prokurator zarzucił, że w § 4 uchwały Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 11a ust.2 u.o.z. określając cele i zadania programu.
Należy mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12).
W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym aspekcie powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie.
Taka uchwała narusza bowiem prawo w sposób istotny i jako taka pozostaje nieważna Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (vide: wyroki NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Rada Miejska nie była uprawniona do ujęcia w § 4 uchwały innych zagadnień (promowanie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt), czy do modyfikacji treści przepisów ustawowych (ograniczenie populacji zwierząt bezdomnych, opieka nad zwierzętami bezdomnymi).
Również odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) zaskarżona uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje w § 6 jedynie, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, realizują: Burmistrz Miasta i Gminy poprzez: a) zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących, b) podejmowanie interwencji w sprawie kotów wolno żyjących przy udziale Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej lub/i przedstawiciela Urzędu.
W ocenie Sądu z tak ogólnych sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Należy stwierdzić, że powyższe przepisy pozostają na wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Wr 649/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 kwietnia 2017 r., II SA/Go 86/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Trafnie spostrzegł skarżący, że obowiązkiem Rady Miejskiej było określenie w omawianym programie, czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy. Obowiązek taki wynika z § 2 rozporządzenia w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt.
Tymczasem w § 6 zaskarżonego programu stosownej regulacji brak. Dlatego Sąd stwierdził, że zaniechanie w zaskarżonej uchwale (programie) określenia charakteru wyłapywania (odławiania) bezdomnych zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa.
Sąd podziela również zastrzeżenia co do § 12 uchwały, w którym nie wskazano konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy.
W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, iż rada gminy - w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. - powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej z konkretnym podmiotem, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki.
Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel u.o.z. przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 600/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 591/12).
Zdaniem Sądu nie jest zatem wystarczające umieszczenie na stronie internetowej gminy informacji jaki podmiot realizuje ten obowiązek.
Trafnie też Prokurator wskazał, iż ujęcie w § 13 zaskarżonej uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Wobec tego rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Działanie takie pozbawione jest podstawy prawnej, stanowiąc o nieważności aktu w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Go 134/17, www.orzeczenia.nsa.govpl).
W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący § 5 ust. 2b uchwały. Prokurator Okręgowy w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2017 r. nie uzasadnił w czym upatruje naruszenia prawa w regulacji zawartej w powyższym przepisie. W skardze wskazano zaś, że § 5 ust. 2b zawiera niedopuszczalną regulację polegającą na wyłapywaniu i przyjmowaniu bezdomnych zwierząt w punkcie przetrzymywania zanim zostaną przekazane do schroniska do zwierząt.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że § 6 rozporządzenia stanowi, że bezdomne zwierzęta po wyłapaniu powinny zostać niezwłocznie przewiezione do schroniska lub miejsca przetrzymywania zwierząt.
Z regulacji zawartej w § 5 ust. 2b uchwały wynika jednoznacznie, że zwierzęta po wyłapaniu i zwierzęta bezdomne dostarczone do miejsca przetrzymywania zwierząt będą tam przebywać do czasu przekazania ich do schroniska dla zwierząt, a zatem zgodnie z wymogiem określonym w § 6 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie drugim wyroku zostało oparte na przepisie art. 151 tej ustawy.