Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 209/20

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 2 czerwca 2016 r., nr XX/179/2016 Rada Miejska, powołując się na art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, zarzucając jej rażące i istotne naruszenie przepisów:

1. a) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt c u.c.p.g. przez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 2 ust 1 pkt 5 ppkt a zaskarżonego Regulaminu przez określenie warunków mycia pojazdów samochodowych poza myjniami i nałożenie obowiązku uzyskania wiedzy i zgody właściciela nieruchomości, gdy tymczasem przepis art. 4 ust 2 pkt c u.c.p.g. nie przewidywał tego typu unormowania, a nadto jest niedopuszczalną ingerencją aktu prawa miejscowego w stosunki cywilnoprawne;
2. b) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt c u.c.p.g. przez przekroczenie granicy upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 1 pkt 5 ppkt c zaskarżonego Regulaminu przez nałożenie niedookreślonego obowiązku mycia pojazdów samochodowych w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, gdy tymczasem przepis art. 4 ust 2 pkt c u.c.p.g. nie przewidywał i nie upoważniał tego typu unormowania i jest to obowiązek niedookreślony;
3. c) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt b u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. oraz tym samym niedookreślenie nałożonego obowiązku;
4. d) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. uchwały przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 9 zaskarżonego Regulaminu poprzez nałożenie obowiązku utrzymywania czystości miejsc, w których znajdują się pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów i ich najbliższego otoczenia, gdy tymczasem treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie przewidywał i nie upoważniał tego typu unormowania;
5. e) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a u.c.p.g. przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 5 zaskarżonego Regulaminu przez dopuszczenie gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielnych w przydomowych kompostownikach oraz kompostownikach na terenie ogródków działkowych w sposób niedookreślony tj. nie powodujący uciążliwości dla otoczenia;
6. f) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i wprowadzenie zakazu wyprowadzenia zwierząt domowych na tereny placów zabaw i gier, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem osób niewidomych korzystających z psów przewodników, gdy tymczasem jest to przekroczenie granic delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nadto normowane zakazy winny być zawarte jedynie w regulaminach użytkowania terenów, które one dotyczą;
7. g) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego w § 14 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego Regulaminu przez wprowadzenie nieprecyzyjnego obowiązku niedopuszczania do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, również obiektywnie niemożliwego do zrealizowania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części – co do zarzutów w punktach a, d, e, f skargi, natomiast co do zarzutów w punktach b, c, g wniósł o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej jako u.s.g.), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
10. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
11. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
12. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie:

1. 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2. 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3. 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4. 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5. 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uchwale muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma przy tym charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Prokuratora i stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego Regulaminu.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad - wymagań w mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 2 ust 1 pkt 5 zaskarżonego Regulaminu wskazano, że mycie pojazdów poza myjniami może nastąpić za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości ppkt a, w sposób nie powodujący uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich ppkt c

Podkreślić należy, że Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Kwestia uzyskiwania zgody na mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Wprowadzając ograniczenia w zakresie konieczności uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Natomiast uzależnienie możliwości mycia pojazdów od braku uciążliwości dla osób korzystających z danej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich jest zbyt ogólnym kryterium, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej. W istocie bowiem nie wiadomo jakiego rodzaju uciążliwości uniemożliwiają mycie pojazdów. Zapis § 2 ust 1 pkt 5 ppkt c regulaminu jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej.

Również z uwagi na brak precyzji i możliwość różnych interpretacji, Sąd uznał za istotnie naruszający prawo i tym samym skutkujący stwierdzeniem nieważności, zapis § 14 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego Regulaminu nakładający na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek niedopuszczania do zakłócenia ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zapis ten jest nieprecyzyjny i może być różnie interpretowany, nie wiadomo jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych, a podkreślić należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne.

W odniesieniu natomiast do kwestionowanych w skardze postanowień § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 1 pkt 9, § 2 ust. 5, § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego Prokuratora uznając, że nie miały miejsca naruszenia prawa, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie ich nieważności.

Należy w tym miejscu podkreślić, co ma kluczowe znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczych gminy, gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzona im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych.

Z tych względów za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora wskazującego na istotne naruszenie prawa przez powtórzenie w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W kontekście sądowej kontroli działalności uchwałodawczej organów gminy wskazać należy, że odwoływanie się do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U z 2016 r, poz.- określanego dalej jako r.z.t.p.), jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej.

Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W orzecznictwie i piśmiennictwie reprezentowany jest pogląd, że zakaz powtórzeń nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczone (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II GSK 952/15, wyrok NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 338/14). Innymi słowy, powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14), albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały, albowiem zawarty tam zapis nie narusza w sposób istotny prawa, nie modyfikując zapisów ustawowych i w sposób dostateczny regulując kwestię wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego przez wskazanie, że odgarnięcie tych zanieczyszczeń ma nastąpić w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów.

Sąd nie podzielił również zarzutów Prokuratora co do § 2 ust. 1 pkt 9 (przy czym Prokurator powołując treść tego zapisu prawdopodobnie omyłkowo wskazał § 2 ust. 9), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez utrzymanie w czystości miejsc, w których znajdują się pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów oraz ich najbliższego otoczenia. Prokurator zakwestionował nałożenie obowiązku utrzymywania czystości miejsc, w których znajdują się pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów i ich najbliższego otoczenia, gdyż jego zdaniem, art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie przewidywał i nie upoważniał tego typu unormowania.

Zgodnie z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i w ocenie Sądu kwestionowany zapis tę delegację wypełnia. Trzeba też zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi ogólnie o obowiązku utrzymywania utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie obowiązku utrzymania w czystości miejsc, w których znajdują się pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów oraz ich najbliższego otoczenia, stanowi rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym.

Trudno wyobrazić sobie, by zrealizowany został ustawowy wymóg utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, bez utrzymania w czystości miejsc, w których znajdują się pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów oraz ich najbliższego otoczenia.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń Prokuratora co do § 2 ust. 5 zaskarżonego Regulaminu przez dopuszczenie gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielnych w przydomowych kompostownikach oraz kompostownikach na terenie ogródków działkowych w sposób niedookreślony tj. nie powodujący uciążliwości dla otoczenia. Omawiany zapis stanowi zdaniem Sądu dopuszczalne określenie wymagań w zakresie kompostowania odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielnych, a rada w ramach strzeżenia wartości jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, miała prawo, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przez kompostowanie uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, co należy rozumieć, w ramach wykładni systemowej, jako brak uciążliwości w zakresie czystości i porządku.

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu kwestionowany w skardze § 14 ust. 2 pkt 2 skarżonej uchwały zawierający zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na terenów objętych zakazem na podstawie odrębnych przepisów, gdyż zakaz ten służy osiągnięciu ustawowego celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Omawiane postanowienia § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), bowiem nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, piaskownice dla dzieci, czy kąpieliska stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele zwierząt mogą przebywać wraz ze swoimi zwierzętami. Nie może ujść uwadze, że na placu zabaw, czy w piaskownicy przebywają przede wszystkim małe dzieci, które mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych, zaś samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu.

W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość związana z ich szczekaniem, czy warczeniem, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania zwierząt na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, a także kąpielisk, które z natury rzeczy są miejscem przeznaczonym do relaksu i odpoczynku dla ludzi, a nie zwierząt, postanowienia § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały należy ocenić jako zgodne z prawem.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust 1 pkt 5a i 5c i § 14 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego Regulaminu zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w przypadku tych przepisów do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 1 pkt 9, § 2 ust. 5, § 14 ust. 2 pkt 2 kontrolowanej uchwały Sąd w punkcie II sentencji wyroku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.