Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2014 r. Starosta Powiatu wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skierowania M.M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).
M.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił do Starosty z wnioskiem o:
- - zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 31 października 2014 r. o uchylenie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488) albo zawieszenie postępowań (na wypadek odmowy uchylenia w/w przepisu przez Ministra Spraw Wewnętrznych) do czasu rozpoznania skargi Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego na niezgodność z Konstytucją RP w/w przepisu,
- - zwrócenie się przez organ do Ministra Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji na jakim etapie jest rozpoznanie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o uchylenie przepisu § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia, a jeżeli wniosek został rozpoznany to jaka jest treść rozstrzygnięcia,
- - zwrócenie się przez organ do Rzecznika Praw Obywatelskich o udzielenie informacji czy Rzecznik zamierza złożyć skargę do Trybunału Konstytucyjnego na wypadek odmowy uchylenia przepisu § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia,
- - zwrócenie się przez organ do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udzielenie informacji czy M.M. odbył w roku bieżącym szkolenie zmniejszające o sześć ilość punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Pełnomocnik strony podzielił pogląd RPO o niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu rozporządzenia. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawnia Ministra Spraw Wewnętrznych do określenia w rozporządzeniu okoliczności, w jakich odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów wpisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W związku z tym, że M.M. odbył szkolenie zmniejszające ilość punktów o 6 zaledwie dwa dni po naliczeniu przekroczenia liczby 24 punktów, a zmniejszenie liczby pkt o 6 powoduje, że strona nie przekracza liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (gdyż kierowca zgromadził łącznie 26 punktów), zdaniem pełnomocnika należy przyjąć, że brak jest podstaw do poddania strony obligatoryjnym badaniom psychologicznym oraz kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Z tych względów na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania, ponieważ rozpoznanie sprawy bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez Ministra Spraw Wewnętrznych lub Trybunał Konstytucyjny naruszałoby prawa strony.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Starosta Powiatu odmówił zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym, iż pojęcie "zagadnienie wstępne" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, organ powołując się na doktrynę wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Jeśli chodzi zaś o istotę zagadnienia wstępnego, organ podkreślił, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. Organ I instancji uznał, że zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógłby oczekiwać na wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ministra.
Pełnomocnik M.M. złożył zażalenie na postanowienie Starosty, w którym zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2, art. 79, art. 80 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku strony o zawieszenie postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy.
Organ II instancji podzielił stanowisko Starosty co do przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego, albowiem – wbrew twierdzeniom pełnomocnika – kwestia nowelizacji regulacji rozporządzenia, o którym mowa wyżej, nie stanowi zagadnienia wstępnego. Również zapowiedź wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania konstytucyjności wyżej wymienionego aktu prawnego nie stanowi zagadnienia wstępnego.
Pełnomocnik M.M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie SKO z [...] stycznia 2015 r., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2014 r.
W skardze pełnomocnik podniósł te same zarzuty co w zażaleniu, a nadto nie zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie uchylenia lub stwierdzenia niezgodności z Konstytucją spornego przepisu nie toczy się żadne postępowanie, a zatem zagadnienie wstępne nie występuje. To, że Minister nie podjął jeszcze decyzji w kwestii uchylenia kwestionowanego przepisu nie oznacza, że postępowanie w sprawie się nie toczy.
W odpowiedzi na skargę SKO uznało, że podnoszone w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym do Sądu postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych.
W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Orzeczenie o odmowie zawieszenia postępowania jest postanowieniem wydanym w toku postępowania incydentalnego (wpadkowego), które nie kończy postępowania ani też nie rozstrzyga o istocie sprawy. Zatem, aby można było je zaskarżyć do sądu administracyjnego – w świetle powołanego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – konieczne jest odnalezienie normy prawnej, która pozwala na złożenie zażalenia.
W świetle przepisu art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia tamujące tok postępowania, czyli na postanowienia o zawieszeniu postępowania, a także na postanowienia o odmowie jego podjęcia. Natomiast postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako postanowienie, które nie tamuje biegu postępowania, jest niezaskarżalne, a strona niezadowolona z odmowy zawieszenia postępowania może skarżyć rzeczone postanowienie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie.
Innymi słowy, skoro w przepisie powyższym użyto określenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowieniem o zawieszeniu postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 1803/13; postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 września 2013 r., II SA/Go 747/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13, Lex nr 1486961).
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że na postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2014r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skarżącemu nie przysługiwało zażalenie. Oceny Sądu w tym przedmiocie nie zmienia fakt, że organ I instancji błędnie pouczył strony postępowania o możliwości wniesienia zażalenia. Nie umknęło również uwadze Sądu, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium pouczyło o możliwości wniesienia skargi na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Co prawda zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednakże ochrona udzielana na podstawie tego przepisu nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania, a tak by niewątpliwie było, gdyby wbrew obowiązującym przepisom skarga na postanowienie Kolegium została przez Sąd rozpoznana.
Warunkiem bowiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., I OSK 1304/12; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 193/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego, nie ma wątpliwości co do tego, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i to nawet w sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie zażalenie. Zakres właściwości sądu administracyjnego kontroli zgodności z prawem został ograniczony do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Nie jest to też postanowienie, które kończy postępowanie, ani postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpoznanie zatem sprawy, która nie jest objęta właściwości sądu administracyjnego powodowołaby nieważność postępowania (por powołane wyżej postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 1803/13).
W konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.