Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez L.Ś. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. oddalające skargę L.Ś. na bezczynność wierzyciela złożoną w dniu 18 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Starosta uchylił za zgodą strony własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], udzielającą zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na działce nr [...] i udzielił "A" Sp. z o.o., zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na działce nr [...].
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska poinformował Prezydenta Miasta o niewłaściwym gospodarowaniu odpadami przez firmę "A" Sp. z o.o. w hali magazynowej położonej na terenie miasta [...]. W trakcie kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami oraz warunkami posiadanego zezwolenia. Inspektorat wniósł o uchylenie obowiązującego zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o cofnięciu, bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów, określił, że cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem oraz zobowiązał do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętym zezwoleniem na zbieranie odpadów, na własny koszt.
W dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 15 § 1 i 2 u.p.e.a wezwał zobowiązanego - "A" sp. z o.o. - do wykonania w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia obowiązków nałożonych w/w decyzją Prezydenta Miasta, a ponieważ zobowiązany nie wykonał dobrowolnie w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nałożył na "A" sp. z o.o. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł. Wierzyciel przekazał tytuł wykonawczy w sprawie nałożonej na "A" sp. z o.o. grzywny w celu przymuszenia do Urzędu Skarbowego, który prowadzi postępowanie egzekucyjne.
Dalej wierzyciel wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował go, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wobec w/w Spółki nie udało się wyegzekwować należności pieniężnych. Prezydent Miasta zdecydował zatem, postanowieniem wydanym w dniu [...] lutego 2016 r., o nałożeniu na "A" sp. z o.o. kolejnej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł. Ponadto wierzyciel wyjaśnił, iż cyt. "Według szacunkowych obliczeń odpady zajmują halę magazynową o powierzchni 62m x 7m x 5,3m co oznacza, że zostało zmagazynowanych ok. 4929 m3 odpadów niebezpiecznych. Całkowity koszt usunięcia odpadów wynosi w przybliżeniu 10-12 milionów złotych". Ze względu na duży koszt usunięcia odpadów Urząd zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o informacje dotyczące możliwości dofinansowania usunięcia odpadów przez Miasto w ramach wykonania zastępczego.
Pismem wniesionym w dniu 7 marca 2016 r. L.Ś., reprezentowany przez adw. A.G., złożył skargę, powołując się na art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego w postaci zobowiązania do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętym zezwoleniem na zbieranie odpadów, na własny koszt. Skarżący domagał się zarządzenia wyjaśnienia przyczyn bezczynności, podjęcia środków koniecznych do efektywnego przeprowadzenia egzekucji.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 6 § 1a, art. 18 u.p.e.a. SKO oddaliło skargę. W ocenie Kolegium Prezydent Miasta nie pozostawał w bezczynności, w szczególności jako wierzyciel, gdyż przystąpił z urzędu do egzekucji obowiązku nałożonego na "A" sp. z o.o. na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, będąc w tej sprawie jednocześnie organem egzekucyjnym.
Po przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta wydał decyzję w dniu [...] sierpnia 2016 r., nr [...], którą nałożył na B. i L.Ś. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego, poprzez usunięcie odpadów z terenu magazynu zlokalizowanego na działce nr [...]. Z powyższą decyzją nie zgodził się L.Ś., który złożył odwołanie w dniu 15 września 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, iż organ wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, czym naruszył obowiązujące przepisy proceduralne. Zdaniem SKO w dacie wydania decyzji Prezydent Miasta nie ustalił w ogóle, czy jest prowadzone jakieś postępowanie dotyczące składowania w magazynie w [...], wbrew przepisom, odpadów i substancji chemicznych w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka, a nadto, z jakiego powodu przedmiotowy w sprawie magazyn został zaplombowany przez Policję i na jaki okres - w celu ustalenia, czy możliwe będzie wykonanie przez strony nałożonego na nie obowiązku bez narażania się na odpowiedzialność karną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 104, art. 105 § 1 k.p.a., art. 362 ust. 1, art. 375, art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko związanego z magazynowaniem odpadów na działce nr [...] przy ul. [...], będącej własnością Skarbu Państwa, we współużytkowaniu wieczystym B. i L.Ś.. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, przepis ustawy Prawo ochrony środowiska daje organowi możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Podmiotem korzystającym ze środowiska może być osoba fizyczna (inna niż określona w art. 3 pkt 20 p.o.ś.), ale tylko wtedy, gdy jest osobą korzystającą ze środowiska w takim zakresie, w jakim to korzystanie wymaga pozwolenia.
Sam fakt bycia właścicielem/użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym składowane są odpady, na których zbieranie inny podmiot uzyskał zezwolenie ("A" sp. z o.o.), nie może stanowić o korzystaniu ze środowiska. Na tej podstawie organ uznał, że brak jest podstaw do nałożenia na właściciela/użytkownika wieczystego gruntu obowiązku usunięcia odpadów z terenu nieruchomości, gdyż B. i L.Ś. nie są przedsiębiorcami, ani jednostkami organizacyjnymi.
Dnia 18 kwietnia 2017 r. adw. A.G., działając w imieniu L.Ś., powołując się na art. 6 § 1a u.p.e.a. złożył skargę na bezczynność wierzyciela tj. Prezydenta Miasta w podejmowaniu czynności egzekucyjnych. Podobnie jak we wcześniej składanej skardze z dnia [...] marca 2016 r. skarżący domagał się zarządzenia wyjaśnienia przyczyn bezczynności, podjęcia środków koniecznych do efektywnego przeprowadzenia egzekucji.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] SKO, powołując się na art. 17 pkt 1, art. 61a, art. 123 i art. 124 k.p.a. oraz art. 6 § 1a i art. 18 u.p.e.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarżący pismem z dnia [...] marca 2016 r. złożył skargę na bezczynność wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego wskazanego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], tj. zobowiązanie wierzyciela do podjęcia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, o jakim mowa w art. 1a pkt 12 lit. b tiret drugi u.p.e.a., polegającego na usunięciu na koszt i ryzyko spółki "A" sp. z o.o. - dłużnika, zgromadzonych przez tę spółkę odpadów z działki nr [...]. Skarga ta została oddalona ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wobec powyższego organ stwierdził, iż w sprawie zachodzi res iudicata, bowiem skarga będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest tożsama co do przedmiotu oraz podmiotu ze skargą z dnia [...] marca 2016 r., jak również zawiera taką samą argumentację, podniesioną w niezmienionym co do zasady stanie faktycznym, co uprzednio złożona skarga.
Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu postanowienia, tożsama skarga z dnia [...] marca 2016 r. została oddalona postanowieniem SKO z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], które nie zostało zaskarżone ani przez skarżącego, ani przez jego pełnomocnika. Powołując się na treść uzasadnienia ww. postanowienia SKO wskazało, że przyjęcie powagi rzeczy osądzonej służy pewności prawa i unikaniu orzekania w sprawach między tymi samymi stronami o ten sam przedmiot, w sytuacji gdy zapadło już w tej sprawie ostateczne rozstrzygnięcie.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się L.Ś., który zastępowany przez pełnomocnika adwokata A.G., pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że stan bezczynności może ewoluować na przestrzeni czasu. Bezczynność organu powstaje zarówno wtedy, kiedy organ podejmie działania nieefektywne, niecelowe, jak również wtedy, kiedy tych działań nie podejmuje. Wskazuje, że od poprzedniego postanowienia minęło 12 miesięcy, w trakcie których organ nie podjął żadnych czynności egzekucyjnych wobec dłużnika.
Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że skarga z dnia [...] kwietnia 2017 r. na bezczynność Prezydenta Miasta jest tożsama tak co do przedmiotu jak i podmiotu i zawiera taką samą argumentację jak wcześniej. Organ podkreślił również, że Prezydent Miasta nie dysponuje środkami finansowymi, które mógłby przeznaczyć na poniesienie wydatków egzekucyjnych na wykonanie zastępcze nałożonego na zobowiązanego obowiązku.
W dniu 10 listopada 2017 r. L.Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe postanowienie.
Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1191/17 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej z uwagi na brak identycznej podstawy faktycznej. Sąd wskazał, że w skardze datowanej na dzień [...] marca 2017 r. pełnomocnik L.Ś. podniósł okoliczności, które miały miejsce po wydaniu przez SKO postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie oddalenia skargi, np. wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego i jego żonę obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zdaniem Sądu organy administracji nie dokonały analizy faktów podanych w skardze w kategorii nowych okoliczności, mogących świadczyć o braku tożsamości sprawy w aspekcie przedmiotowym.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż to na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Ponadto Sąd stwierdził, że postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2016 r. zawiera ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzucanej bezczynności wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wyłącznie do chwili jego wydania. W konsekwencji, zdaniem Sądu dopuszczalna jest skarga na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1 a u.p.e.a.), mająca miejsce – w ocenie skarżącego – po wydaniu wskazanego powyżej postanowienia.
Sąd zauważył również, że organ odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że Prezydent Miasta nie dysponuje środkami finansowymi, które mógłby przeznaczyć na poniesienie wydatków egzekucyjnych na wykonanie zastępcze nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Przytoczona argumentacja w ocenie składu orzekającego była błędna, gdyż odnosiła się do kwestii merytorycznych (art. 6 § 1a u.p.e.a.), a nie dotyczyła zagadnienia procesowego (res iudicata).
W ocenie Sądu, stanowisko organów o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu rozstrzygnięcia już sprawy ostatecznym postanowieniem było wadliwe. Zaskarżone postanowienie zostało wobec tego wydane z naruszeniem wskazanego przepisu w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
SKO wniosło skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2019 r. wyrokiem o sygn. akt II OSK 1616/18.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] SKO, po rozpoznaniu skargi L.Ś. na bezczynność wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego wskazanego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] nałożonego na "A" sp. z o.o., na podstawie art. 17 pkt 1, art. 123 i art. 124 k.p.a. oraz art. 6 § 1 a i art. 18 u.p.e.a. oddalił skargę.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta nie jest bezczynny, w szczególności jako wierzyciel, gdyż - w zgodzie z art. 26 § 4 u.p.e.a. - przystąpił z urzędu do egzekucji obowiązku nałożonego na "A" sp. z o.o. na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, będąc w tej sprawie jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 2 w zw. z art. 22 § 5 u.p.e.a.). Zgodnie także z przepisami działu III u.p.e.a. - "Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym", w tym zwłaszcza art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1 i § 2, art. 122 oraz art. 123 u.p.e.a. Prezydent Miasta, jako organ egzekucyjny, zastosował dwukrotnie wobec zobowiązanej spółki instytucję grzywny w celu przymuszenia, który to środek egzekucyjny ustawodawca przewidział wprost do zastosowania w takim przypadku, na co wskazuje dyspozycja art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowiąc, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności.
Zastosowanie w prowadzonym przez Prezydenta Miasta postępowaniu egzekucyjnym środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, czego domaga się skarżący w tej sprawie, wymaga poniesienia wydatków egzekucyjnych rzędu kilku, a nawet kilkunastu milionów złotych (faktyczne koszty unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych składowanych w hali magazynowej skarżącego), a to stanowi - przynajmniej do czasu pozyskania przez wierzyciela takiej kwoty - obiektywną przeszkodę do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Ponadto w ramach wykonania zastępczego trzykrotnie ogłoszono przetarg nieograniczony na usunięcie odpadów zmagazynowanych w hali zlokalizowanej na działce nr [...]. Przetarg ogłoszony w dniu [...] sierpnia 2018 r. został unieważniony, ponieważ wpłynęła jedna oferta przewyższająca środki finansowe zabezpieczone przez Urząd Miasta na ten cel. W dniu [...] grudnia 2018 r. Urząd Miasta ogłosił drugi przetarg nieograniczony pod nazwą "Likwidacja magazynu odpadów niebezpiecznych w [...], ale najkorzystniejsza oferta (na kwotę 19.872.000,00 zł) przewyższyła kwotę, którą przeznaczono na sfinansowanie tego zadania.
W dniu [...] maja 2019 r. Urząd Miasta ogłosił trzeci przetarg nieograniczony pod nazwą "Likwidacja magazynu odpadów niebezpiecznych w [...]", ale nie otrzymał żadnej oferty. Zgodnie z wyjaśnieniami Prezydenta Miasta, usunięcie nielegalnie zmagazynowanych odpadów wiąże się z poniesieniem ogromnych kosztów finansowych, które przewyższają możliwości organu egzekucyjnego. Mając na względzie powyższe, SKO nie przypisało Prezydentowi Miasta bezczynności w podejmowaniu czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanej spółki. W tym stanie rzeczy Kolegium było zobligowane do oddalenia skargi L.Ś., uznając jej zarzuty za chybione.
W dniu 30 kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga L.Ś., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 6 § 1a u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia stanu bezczynności w podejmowaniu czynności egzekucyjnych przez wierzyciela, a co za tym idzie, istnienia podstaw do złożenia skargi;
- 2. naruszenie art. 6 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność, pomimo, że wierzyciel nie stosuje środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku;
- 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia pomimo zaniechania przez organ zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed wydaniem postanowienia w sprawie, w tym podjęcia jakichkolwiek działań celem potwierdzenia lub ustalenia faktycznego kosztu wykonania zastępczego oraz możliwości finansowych wierzyciela;
- 4. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność, które nie uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także godzi w obowiązek organu podejmowania wszelkich czynności mających na celu załatwienie sprawy;
- 5. naruszenie art. 12 k.p.a, poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady szybkości postępowania i posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
W konsekwencji w/w naruszeń wniósł o:
- 1. zobowiązanie wierzyciela do podjęcia czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego wskazanego w pkt 3 decyzji Prezydenta Miasta dnia [...] kwietnia 2014 r. [...];
- 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione w skardze są nieuzasadnione.
Pismem procesowym datowanym na dzień [...] marca 2020 r. (data wpływu do Sądu - 4 czerwca 2020 r.) pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał, że organ w odpowiedzi na skargę nie powołał żadnych nowych okoliczności. Pełnomocnik zaznaczył, że nie zostały podjęte żadne dalsze kroki, w zasadzie organ administracji publicznej zaprzestał podejmowania jakiekolwiek nowych czynności w sprawie, nie stara się już uzyskać źródeł finansowania, nie udowodnił, że brak jest środków na podjęcie działań wskazywanych przez skarżącego, a jedynie wskazuje na duże koszty jakie są niezbędne celem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Organ stara się jednak przenieść swoją odpowiedzialność na inne podmioty pomimo tego, że to właśnie organ wydał decyzję pozwalającą na uzyskanie stanu jaki panuje na nieruchomości obecnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. oddalające skargę L.Ś. na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym - Prezydenta Miasta - w podejmowaniu czynności egzekucyjnych mających na celu egzekucję obowiązku niepieniężnego wskazanego w pkt 3 decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. usunięcia przez dłużnika "A" sp. z o.o. odpadów zgromadzonych na działce nr [...] (obecnie obręb [...]).
Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę wniesionej przez skarżących w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. skargi stanowi art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
W myśl art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 1a pkt 13 wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, a zgodnie z art. 1a pkt 12b, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przywołany art. 6 § 1 formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Przez czynności wierzyciela zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych należy rozumieć zarówno upomnienie zobowiązanego oraz wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak i inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego, warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego.
Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.
Bezczynności wierzyciela, której dotyczy skarga z art. 6 § 1a u.p.e.a., polega na tym, że nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Przy czym, obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Skarga na bezczynność wierzyciela może być wniesiona nie tylko, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego.
Wierzyciel pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy nie podejmuje działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, ale także wtedy, gdy działania takie wprawdzie podejmuje, ale są one nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej, mają charakter pozorny, są niezrozumiałe, czy też są obiektywnie nieskuteczne.
Dokonując oceny zasadności skargi złożonej na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. organ winien mieć na uwadze nie tylko moment skierowania do dłużnika upomnienia, rodzaj egzekwowanego świadczenia, czas trwania postępowania egzekucyjnego, odległości czasowe między poszczególnymi podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi, skuteczność i celowość podejmowanych czynności egzekucyjnych. Dokonując w tym zakresie ustaleń organ winien organ winien kierować się zasadami określonymi w art. 7, § 77 § 1 k.p.a. a ocena zgromadzonego materiału dowodowego winna opierać się na wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobody oceny dowodów.
Z przedłożonych przez organ akt sprawy egzekucyjnej wynika, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone od 9 lipca 2015 r., tj. od wezwania dłużnika do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2015 r. Następnie, wobec braku ze strony dłużnika określonego działania, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta nałożono na podstawie art. 119 u.p.e.a. grzywę w celu przymuszenia, by ponownie nałożyć taką grzywnę postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powyższy fakt, organ nie dokonał jednak oceny celowości nałożenia przez wierzyciela na dłużnika drugiej grzywny w celu przymuszenia, wobec faktu, iż egzekucja pierwszej grzywny przeprowadzona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego okazała się nieskuteczna. Kolegium nie wskazało, z jakich przyczyn egzekucja była nieskuteczna, co może mieć istotny wpływ na ocenę celowości nałożenia na dłużnika po ponad 5 miesiącach ponownie grzywny, czy była to czynność adekwatna do zaistniałego stanu faktycznego.
Wskazać również należy, że organ, dokonując oceny działań wierzyciela, nie wyjaśnił i nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie ewentualnie czynności egzekucyjne podejmował wierzyciel w okresie mającym miejsce po bezskutecznych działaniach, zmierzających do wyegzekwowania nałożonych na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. na dłużnika grzywien, a przed podjęciem czynności mających na celu zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego, tj. wykonania zastępczego w oparciu o art. 127 i następne u.p.e.a. Zaznaczyć należy, że pierwszy przetarg mający na celu wyłonienie podmiotu, któremu ewentualnie by zlecono zastępcze wykonanie obowiązku usunięcia odpadów odbył się w dniu [...] sierpnia 2018 r., czyli ponad dwa lata po bezskuteczności wymierzonych dłużnikowi grzywien w celu przymuszenia. Zdaniem Sądu, konieczność rozpatrzenia pierwszej skargi L.Ś. na bezczynność wierzyciela, co miało miejsce [...] marca 2016 r., prowadzone postępowania w przedmiocie nałożenia na B. i L.Ś. obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego, poprzez usunięcie odpadów z magazynu zlokalizowanego na działce nr [...], które toczyło się w okresie od czerwca 2016 r. do lutego 2017 r., czy też konieczność rozpatrzenia kolejnej skargi L.Ś. na bezczynność wierzyciela, nie uzasadniało zaniechania podejmowania dalszych w tym okresie czynności egzekucyjnych.
Dokonując oceny przebiegu postępowania egzekucyjnego, poczynając od przeprowadzenia pierwszego przetargu, mającego na celu wyłonienie podmiotu, któremu wierzyciel mógłby zlecić wykonanie zastępcze obowiązku usunięcia odpadów należy wskazać, że organ przedstawił tylko daty przeprowadzenia trzech następujących po sobie przetargów, tj. [...] sierpnia 2018 r., [...] grudnia 2018 r., oraz [...] maja 2019 r., oraz ich wyniki. Z akt sprawy wnika, że zarówno w trakcie pierwszego, jak i drugiego przetargu przeznaczono na jego wykonanie kwotę 10.000.000 zł, podczas gdy zarówno oferta złożona w trakcie pierwszego postępowania przetargowego, jak i oferty przedłożone podczas drugiego przetargu w sposób znaczący tę kwotę przekraczały (w trakcie I przetargu o ponad 8.000.000 zł, a drugiego ponad 9.000.000. zł). Wymaga to ze strony organu dokonania oceny, czy takie działanie wierzyciela można uznać za adekwatne do zaistniałej sytuacji, a także oceny celowości ponownego przeprowadzenia przetargu (braku rozważenia możliwości wykonania obowiązku usunięcia odpadów w kilku etapach).
Mając powyższe na uwadze, zaskarżone postanowienie jako nie odpowiadające prawu należało uchylić – pkt 1 wyroku. Niniejszy wyrok oparto o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wobec nie wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w kwocie 597 zł, na które składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Oddalono skargę w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność wierzyciela miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku złożenia skargi na bezczynność wierzyciela w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. nie przewidują takiego rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnej określonej w art. 149 p.p.s.a. Norma art. 6 § 1 u.p.e.a. adresowana jest do wierzyciela, a nie do organu egzekucyjnego, a jej istotą jest nałożenie prawnego obowiązku egzekwowania obowiązków publicznych. Skarga, o której mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. skierowana jest przeciwko wierzycielowi, a nie organowi.