Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. E.J. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką W.W.
W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż W.W. jest wdową, jej rodzice nie żyją, mieszka wraz z córką E.J. i jej rodziną, jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, ma usuniętą jedną nerkę, chorobę niedokrwienną mięśnia sercowego, nadciśnienie, problemy z poruszaniem się oraz wadę wzroku. Jej córka E.J. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, od 2004 roku pozostaje bez zatrudnienia, od [...] października 2019 r. ma przyznaną emeryturę. Opiekę nad matką sprawuje od czerwca 2021 r., na co składają się czynności pielęgnacyjne (kąpiel), przygotowywanie posiłków, przygotowywanie i podawanie leków, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, robienie zakupów, towarzyszenie podczas spacerów, gdyż W.W. nie opuszcza samodzielnie domu. Ponadto W.W. ma jeszcze dwie córki oraz jednego syna, którzy mieszkają w [...] i ze względu na własne problemy zdrowotne nie są w stanie sprawować opieki nad matką.
Ponadto wnioskiem z dnia [...] października 2021 r. E.J. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego, z uwagi na ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o czym w tej samej dacie poinformowała organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. ZUS zawiesił wnioskodawczyni wypłatę emerytury z dniem [...] listopada 2021 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania E.J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania stałej opieki nad W.W. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty emerytury wnioskodawczyni nie oznacza, że ustało prawo do świadczenia emerytalnego. Wnioskodawczyni prawo to posiada, jedynie zawieszone zostało źródło dochodu. W sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad wymagającą tego osobą, gdyż wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia z racji wieku i pobierania emerytury, a nie z powodu opieki nad matką. Czynności wykonywane przez E.J. nie mają bezpośredniego związku ze sprawowaniem opieki, a są jedynie czynnościami wspomagającymi codzienne funkcjonowanie W.W. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Ponadto z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność W.W. powstała po ukończeniu 84 roku życia, nie ma podstaw do przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Po wniesieniu przez E.J. odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] i w tym zakresie odmówiło przyznania E.J. od dnia [...] września 2021 r. do dnia [...] października 2021 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką W.W., przyznało wnioskodawczyni od dnia [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką W.W. w wysokości 1971 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie.
Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało E.J. składkę na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego z zastrzeżeniem, iż nie opłaca się składki jeżeli strona podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innych tytułów oraz przyznało składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 20-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego), z zastrzeżeniem, że nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów lub jest ubezpieczona na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277).
W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło m.in., iż negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci przysługiwania prawa do emerytury została wyeliminowana od [...] listopada 2021 r., bowiem decyzją z dnia [...] października 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zawiesił wnioskodawczyni wypłatę emerytury od [...] listopada 2021 r. W sprawie zachodzi również związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia przedmiotowa, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej.
Nadto zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, iż decyzją z dnia [...] października 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zawiesił E.J. wypłatę emerytury od dnia [...] listopada 2021 r. Kolegium na podstawie przedłożonego materiału dowodowego uznało, iż odwołująca spełniła warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego – w części obejmującej pkt 1, uchylający decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W.W. za okres od dnia [...] września 2021 r. do dnia [...] października 2021 r. i przyznającą świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od dnia [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony – E.J., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony, a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tzn. od [...] września 2021 r. Podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] września 2021 r. do dnia [...] października 2021 r. (łącznie na czas nieokreślony), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem w zakresie okresu, na który zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 oraz ust. 4 u.ś.r. Skarżąca we wrześniu 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji nie wzywał skarżącej do uzupełnienia jakiejkolwiek dokumentacji. W świetle powyżej wskazanych okoliczności brak było podstaw prawnych, aby ograniczać przyznane świadczenie pielęgnacyjne do ram czasowych od [...] listopada 2021 roku, a nie od momentu złożenia wniosku, tj. od 1 września 2021 r. Ponadto w art. 23 u.ś.r. brak jest wskazania jako dokumentu niezbędnego do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzji o zawieszeniu emerytury.
W związku z tym trudno zaakceptować argumentację organu II instancji, iż dopiero z chwilą przedłożenia decyzji ZUS o zawieszeniu emerytury pobieranej przez skarżącą, wpłynął prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, natomiast organ terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpatrywanej sprawie spełnienie przez skarżącą materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką było co do zasady okolicznością bezsporną. Natomiast przedmiot sporu stanowiła data, od której skarżącej powinno zostać przyznane wskazane wyżej świadczenie pielęgnacyjne.
Pogląd dotyczący rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 27 maja 2020 r., I OSK 254/20 oraz z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozwiązanie to polega na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń – pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w myśl którego w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504, dalej w skrócie u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.
Jedynym natomiast przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przy tym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wynikająca z tego przepisu istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zatem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury – od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia, nawet przez krótki czas. Przyjmuje się wprawdzie, że organ powinien poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy (niezależnie od faktu, że wypełniony przez skarżącą formularz wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zawierał informację m.in. o treści art. 17 ust. 5 u.ś.r.) skarżąca po złożeniu w dniu 23 września 2021 r. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, już dnia 8 października 2021 r. poinformowała organ I instancji o zwróceniu się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego.
Decyzja ZUS w tym przedmiocie została wydana w dniu [...] października 2021 r. i przewidywała zawieszenie wypłaty emerytury przysługującej skarżącej od [...] listopada 2021 r. Tego samego dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo nie przyznał skarżącej omawianego świadczenia, począwszy od dnia 1 września 2021 r. jako pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek przez skarżącą, lecz od [...] listopada 2021 r., tzn. od dnia kiedy zawieszona została wypłata na rzecz skarżącej emerytury, gdyż od tej daty został spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury prawo do świadczenia ustala się od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, został również wyrażony w innych aniżeli wyżej przytoczone, orzeczeniach sądów administracyjnych w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z prawem do emerytury lub renty (wyroki NSA z 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21, z 17 czerwca 2021 r., I OSK 381/21 z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 780/20 i inne).
W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy SKO prawidłowo przyjęło, iż negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ustała z datą 1 listopada 2021 r. W konsekwencji brak było podstaw do wyeliminowania decyzji tego organu, w zakresie objętym skargą, z obrotu prawnego.
W konsekwencji skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.