Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], stwierdzającej brak konieczności nałożenia na inwestora – M.C. obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności celem doprowadzenia rozbudowy komina na działce nr [...], w granicy z działką ewidencyjną nr [...], do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
1.1. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił, że na działce nr [...] znajduje się parterowy budynek, do którego północno-zachodniego narożnika przylega komin, co do którego istnieją sprzeczne twierdzenia stron i uczestników. PINB, na podstawie własnych ustaleń, stwierdził, że doszło do przebudowy budynku gospodarczego. W wyniku wykonanych robót doszło do zmiany elementu (parametru) użytkowego budynku w postaci przewodu kominowego. Uznanie wykonanych robót jako przebudowy nie wyklucza kwalifikacji spornego przewodu kominowego jako urządzenia budowlanego, który pozostaje nierozerwalnie związany z budynkiem. Zdaniem PINB nie ma znaczenia czy komin istniał wcześniej i został podwyższony po uprzednim całkowitym zburzeniu, czy też jest to nowy komin wybudowany od podstaw. Wykonanie przebudowy budynku gospodarczego polegającej na rozbudowie komina na działce nr [...], w granicy z działką nr [...], wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W ocenie PINB w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do nakazywania jakichkolwiek obowiązków na inwestora, gdyż podwyższenie komina o 2 m nie narusza obowiązujących przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
1.2 Decyzja PINB, po rozpatrzeniu odwołania J.P., została uchylona decyzją WINB z dnia [...] grudnia 2019 r. W ocenie organu odwoławczego prace dotyczące komina były samowolą budowlaną, jednakże postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do całego budynku stanowiącego spójną całość z urządzeniem budowlanym. Powyższa nieprawidłowość prowadziła do naruszania przez organ powiatowy przepisów procesowo-administracyjnych, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na brak dostatecznego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, przez co bez pełnej oceny materiału dowodowego oraz braku ustosunkowania się do kwestii podnoszonych przez stronę postępowania.
1.3. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję, którą stwierdził brak konieczności nałożenia na inwestora M.C. obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub czynności celem doprowadzenia rozbudowy komina na działce nr [...], w granicy z działką nr [...], do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzono, że inwestor dokonał demontażu komina znajdującego się w środkowej części budynku mieszkalnego, a następnie w kwietniu 2019 r. wybudował od podstaw nowy komin przy budynku gospodarczym, który został adaptowany jako kotłowania, w odległości mniejszej niż 0,5 m od granicy z działką. Na roboty te inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę.
Mając na względzie powyższe okoliczności PINB uznał, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym mają zastosowania przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Przeprowadzona kontrola wykazała, że brak jest przesłanek do nakładania jakichkolwiek obowiązków na inwestora, gdyż wykonanie komina nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.
1.4. Uwzględniając odwołalnie złożone przez J.P. i wydając decyzję kasacyjną WINB wskazał, że przedmiotem postępowania była rozbudowa komina na działce nr [...], w granicy z działką nr [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia PINB stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego ocena prawna samowoli budowlanej musi być poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej.
Oceniając czynności dokonane przez organ I instancji i ocenę materiału dowodowego zawartą w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że PINB nie wykazał, aby całość inwestycji składającej się na rezultat w postaci rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego z kominem należało zakwalifikować jako "jeden obiekt", podlegający jako całość wspólnej i jednolitej kwalifikacji prawnej podpadającej pod zastosowany przez PINB w niniejszej sprawie przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Zdaniem WINB nie jest zasadne analizowanie zgodności z prawem wyłącznie przedmiotowego komina, gdyż należy potraktować go jako część instalacji grzewczo-wentylacyjnej, czyli jako część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym. Komin jest konstrukcją z pionowym kanałem do odprowadzania spalin z pieca, paleniska do atmosfery oraz do wytwarzania naturalnego ciągu powietrza, będącą rodzajem przewodu wewnątrz budynku lub urządzenia, z wylotem na dachu, lub budowlą wolno stojącą. W konsekwencji roboty budowlane zrealizowane w 2019 r. obejmujące m.in. wybudowanie spornego komina stanowiły przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W wyniku wybudowania komina zmianie nie uległy charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne przedmiotowego budynku gospodarczego.
1.5. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony dotychczas w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy w dalszym ciągu nie jest wystarczający do podjęcia decyzji merytorycznej w oparciu o którykolwiek z przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zdaniem WINB ustalenia dowodowe dotyczące odległości komina od granicy działki oraz dotychczasowego sposobu użytkowania budynku nie są poparte dowodami. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego zakres przeprowadzonych robót w rozpatrywanym budynku mógł być, jak stwierdził WINB, znacznie szerszy niż wzięty pod uwagę przez organ powiatowy jako przedmiot prowadzonego postępowania. Na stropie budynku gospodarczego znajduje się bowiem taras dostępny z użytkowego poddasza budynku mieszkalnego. W rezultacie zachodzi wątpliwość, czy rozpatrywany budynek nie spełnia tylko funkcji budynku gospodarczego z kotłownią, lecz także funkcji pomocniczej - mieszkalnej.
Mając na względzie powyższe ustalenia WINB stwierdził, że w dalszym ciągu wątpliwości budzi zakres prowadzonego przez organ I instancji postępowania, tj. czy powinno ono obejmować tylko rozbudowę komina, czy też rozbudowę budynku w szerszym zakresie. Nie można natomiast mówić o legalizacji urządzenia budowlanego, czy też robót budowlanych dotyczących tego urządzenia, w sytuacji, gdy nie jest znana okoliczność, czy obiekt budowlany, z którym związane jest rozpatrywane urządzenie budowlane (w omawianym przypadku komin) powstał i użytkowany jest w sposób zgodny z przepisami Prawa budowlanego.
- 1.6. Powyższe prowadziło organ odwoławczy do wniosku, że dotychczasowe postępowanie organu I instancji naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), bowiem organ I instancji nie podjął wystarczających działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i wydał rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Tym samym w ocenie WINB, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na obecnym etapie postępowania, jako co najmniej przedwczesny należy ocenić stanowczy pogląd organu nadzoru budowlanego, co do braku podstaw nałożenia na M.C. - inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na nieruchomości do stanu zgodnego z prawem.
- 1.7. Podkreślono, że nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.
- 2. W sprzeciwie wniesionym w terminie do tutejszego sądu M.C. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Wskazał, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, natomiast ocena dokonana przez organ odwoławczy jest dowolna i nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym.
- 3. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw.
Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
5. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
- 6. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zachodzi, gdy:
- a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
- 7. Podkreślić jednak należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA).
Podkreślić też należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne), a druga instancja dysponuje istotnymi uprawnieniami reformatoryjnymi i dowodowymi (por. art. 136 § 2 k.p.a.). Model, który reprezentuje argumentacja zawarta w decyzji odwoławczej już nie funkcjonuje.
8. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 § 2 k.p.a.
Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdza uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, które generalnie sprowadzają się do wątpliwości co do tego, czy stan faktyczny sprawy jest kompletny i dowiedziony w sposób wystarczający w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie te elementy mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego (trzeciego już) prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku parametrów. Tym bardziej, że jeżeli organ odwoławczy stwierdza potrzebę prowadzenia konkretnych czynności dowodowych może je zlecić organowi I instancji (art. 136 § 1 in fine k.p.a.) wskazując dokładnie co organ powinien zrobić, co w konsekwencji przyczyni się do sprawnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lepiej niż kolejne uchylenie decyzji.
- 9. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).