Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. I.O. zwróciła się do Wójta Gminy o przyznanie jej dodatku z tytułu wykorzystywania w jej gospodarstwie domowym pod adresem [...] źródła ciepła w postaci kotła na paliwo stałe - pelet drzewny.
Działając na podstawie art. 24 ust. 22 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), Wójt Gminy za nieodzowne uznał ustalenie w drodze wywiadu środowiskowego, czy pod adresem zamieszkania wnioskującej znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe. W rezultacie przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, co znalazło odzwierciedlenie w treści sporządzonej na tej okoliczność notatki służbowej, że pod ww. adresem zamieszkują - na odrębnych kondygnacjach - dwie spokrewnione ze sobą rodziny, jak wynika z aktu notarialnego - współwłaściciele nieruchomości w dwóch równych częściach. Każde gospodarstwo posiada odrębną kuchnię, odrębną łazienkęi odrębne pokoje. Rodziny korzystają z odrębnych liczników poboru energii elektrycznej, współdzielą zaś umiejscowione w piwnicy źródło ciepła, dzieląc się kosztami zakupu opału.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. Wójt Gminy, powołując się na dyspozycję art. 24 ust. 1-5c, ust. 21-22, ust. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), odmówił przyznania I.O.dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.
Uzasadniając swą decyzją Wójt Gminy, powołując się na treść art. 24 (omyłkowo w miejsce ust. 2 pkt 2 wskazując ust.
22) ww. ustawy wyjaśnił, iż gospodarstwem domowym wieloosobowym jest osoba fizyczna lub osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie organu ustalony w sprawie stan faktycznypotwierdza, że gospodarstwo domowe wnioskującej spełnia definicję jednego gospodarstwa wieloosobowego, a nie dwóch gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem, o czym świadczyć ma okoliczność współdziałania obu rodzin w celu zaspokojenia wspólnych potrzeb życiowych. Organ I instancji zwrócił nadto uwagę, iż zamieszkujące wspólnie rodziny nie podjęły kroków prawnych zmierzających do ustalenia ich odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Z tego względu zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 24 ust. 5c ww. ustawy, na mocy którego, w sytuacji, gdy w lokalu zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu. W uzasadnieniu przypomniano przy tym, że rodzina, która pozostaje w faktycznym związku z rodziną wnioskodawczyni otrzymała już dodatek na źródło ciepła znajdujące się pod tym samym adresem.
Pismem z dnia [...] grudnia 2022 r. I.O. wniosła odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym podkreśliła, iż w drodze nowelizacji przepisów omawianej ustawy ustawodawca przewidział w jej art. 24 ust. 5a, iż w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4-5 do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków.
W ocenie odwołującej się prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe w odrębnym lokalu, spełniającym wymagania przewidziane w art. 2 ust. 2 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048).
Z uwagi na powyższe I.O. wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2022 r.i przyznanie jej prawa do wnioskowanego dodatku.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r., powołując się m.in. na art. 24 ust. 22 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocydecyzję organu I instancji.
Odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do charakteru gospodarstwa domowego odwołującej się, Kolegium wskazało, iż rodziny zamieszkujące w [...] jako wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, współdziałające w celu zaspokojenia wspólnych potrzeb bytowych, spełniają definicję jednego gospodarstwa wieloosobowego. Za brakiem podstaw do przyznania I.O. wnioskowanego dodatku przemawiać ma okoliczność przyznania już dodatku na źródło ciepła znajdujące się pod ww. adresem innemu wnioskodawcy, prowadzącemu z odwołującą się wspólne gospodarstwo. Kolegium za słuszną uznało orzeczoną przez organ I instancji odmowę przyznania dodatku na podstawie art. 24 ust. 5c omawianej ustawy.
Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja stała się przedmiotem wniesionej przez I.O. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca podkreśliła, iż wraz z mężem nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z synem, jego żoną i ich córką, bowiem utrzymują się z mężem samodzielnie, bez pomocy dzieci i innych instytucji. Odnosząc się do okoliczności posiadania z rodziną syna wspólnego wejścia do zamieszkiwanego poniemieckiego domu, wskazała, że jako osoba starsza nie odczuwała potrzeby dobudowywania dodatkowego wejścia, by zaświadczyć, że prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Podkreślając nadto, iż mieszkańcy sąsiednich gmin otrzymują dodatki w podobnych sytuacjach i stwierdzając, że w gminie naruszane są zasady przyznawania wnioskowanego przez nią dodatku, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przyznanie jej dodatku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w swej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła.
Zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, reguluje ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967,dalej u.s.r.ź.c.).
W myśl art. 24 ust. 1 u.s.r.ź.c., dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest: 1) kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy, albo 2) kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo 3) kocioł olejowy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561, 1576 i 1967), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
W art. 24 ust. 2 u.s.r.ź.c. zawarto objaśnienie pojęcia gospodarstwa domowego, wskazując, że przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.r.ź.c. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek, jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 5 u.s.r.ź.c.).
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, został wprowadzony wyjątek w art. 24 ust. 5a cytowanej ustawy, według którego, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 4 i 5do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Zastosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła, jest zatem możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było sporne że na adres wskazany przez skarżącą, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, któremu wypłacono dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła. W związku z tym w sprawie mógł znaleźć zastosowanie cytowany art. 24 ust. 4,zgodniez którym w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył wniosek, jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 24 ust. 5 u.s.r.ź.c.),bądź też art. 24 ust. 6, zgodnie z którym w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych złożyła więcej niż jedna osoba z danego gospodarstwa domowego wieloosobowego, dodatek ten jest przyznawany wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zastosowanie któregoś z tych dwóch cytowanych wyżej przepisów skutkować winno pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania, a nie wydaniem decyzji odmownej jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie.
Z przedstawionych powyżej regulacji wynika, iż obowiązkiem organu w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy oba wnioski zostały złożone dla gospodarstwa domowego wieloosobowego czy dlawięcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, a w przypadku gdyby wniosek skarżącej został złożony dla drugiego gospodarstwa domowego mającego ten sam adres miejsca zamieszkania, to konieczne stawało się ustalenie, czy zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 24 ust. 4 cytowanej ustawy, przewidzianego w art. 24 ust. 5a.
Na podstawie art. 24 ust. 20 u.s.r.ź.c., wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, a jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych art. 24 ust. 21.
W rozpoznawanej sprawie taki wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu [...] listopada 2022 r. Z treści notatki służbowej sporządzonej z tego wywiadu wynika, że w budynku na odrębnych kondygnacjach mieszkają dwie spokrewnione ze sobą rodziny, będące współwłaścicielami budynku w częściach równych. Obydwagospodarstwa posiadają odrębne kuchnie, łazienki,pokoje i liczniki poboru energii elektrycznej, natomiast wspólne jest umiejscowione w piwnicy źródło ciepła, a koszty zakupu opału są dzielone. Mimo takiej treścinotatki z wywiadu, w której mowa jest o "gospodarstwach", a nie "gospodarstwie", w decyzjach organów obu instancji przyjęto, że dwie rodziny zamieszkujące osobno na odrębnych kondygnacjach prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Nie wyjaśniono przy tym, czy i w jakim zakresie ustalenia poczynione w trakcie wywiadu uznano za niewiarygodne oraz jakie przesłanki zadecydowały o przyjęciu, że w budynku funkcjonuje jedno wieloosobowe gospodarstwo domowe, a nie dwa odrębne gospodarstwa.Nie wyjaśniając podstaw przyjęcia, że oba wnioski zostały złożone dla jednego gospodarstwa domowego a nie dwóch odrębnych gospodarstw, co pozostaje w sprzeczności z dowodem w postaci wywiadu środowiskowego, organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalenia w powyższym zakresie przedstawione w sposób jasny, precyzyjny i zrozumiały, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej. Ponadto - jak już była o tym mowa wyżej - doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem w razie ustalenia, że wniosek został złożony przez więcej niż jedną osobę z danego gospodarstwa domowego wieloosobowego (tak przyjęły organy), organ zgodnie z zgodnie z art. 24 ust. 6 cytowanej ustawy powinien przyznać dodatekwnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy, a kolejny wniosek (w tym przypadku wniosek złożony przez skarżącą) organ powinien pozostawić bez rozpoznania,a zatem w takiej sytuacji nie ma podstaw do wydania decyzji.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia ustaleń i przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie. Dopiero bowiem po wnikliwej analizie treści notatkisłużbowej z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania skarżącejoraz ewentualnie po przeprowadzeniu dodatkowych jeszcze dowodów, możliwe będzie ustalenie czy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, a jeżeli tak,to konieczne będzie rozważenie czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 24 ust. 5a cytowanej ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli pod jednym adresem w odrębnych lokalach ustalono zamieszkiwanie osobnych gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez nie oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania uprawniającego do przyznania dodatku węglowego, to dodatek węglowy przyznaje się każdemu z tych gospodarstw.
Kluczowe zatem dla zastosowania wyjątku z art. 24 ust. 5ajest pojęcie odrębnego lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 2-6 ustawy z24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. W orzecznictwie przyjmuje się,że lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2920/16).