Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako u.ś.r.), Prezydent Miasta uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], przyznającą H.K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad M.K. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Orzekł też, że w związku z uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, H.K. przestała być osobą uprawnioną do opłacania za nią składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, na podstawie art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 17 grudnia 2019 r. H.K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad córką – M.K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówiono H.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało H.K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.K., od [...] grudnia 2019 r. na czas nieokreślony. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane w wysokości różnicy między uzyskiwaną rentą z tytułu niezdolności do pracy, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.
Następnie, z uwagi na waloryzację renty i zmiany kwot świadczenia pielęgnacyjnego, decyzjami z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz z dnia [...] grudnia 2020 r., zmieniono wysokość wypłacanego H.K. świadczenia. W pouczeniu decyzji przyznającej świadczenie strona była poinformowana o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do tego świadczenia.
Dalej organ wskazał, że na druku wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w części II, H.K. podpisała oświadczenie służące ustaleniu prawa do świadczenia, m.in. co do tego, że nie ma ustalonego prawa do emerytury. W dniu 3 listopada 2021 r. do organu wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informujące, że H.K. nabyła prawo do emerytury od [...] października 2021 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Wobec powyższego organ uznał, że z uwagi na przyznanie H.K. prawa do emerytury, nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne i w dniu [...] listopada 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W dniu 8 listopada 2021 r. H.K. przedstawiła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2021 r. o przyznaniu jej emerytury od [...] października 2021 r., a następnie w dniu 15 listopada 2021 r. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie od wszczęcia postępowania administracyjnego", w którym opisała swoją sytuację życiową i rodzinną, wskazując na konieczność stałej opieki nad córką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto wskazała, że przyznana jej emerytura wynosi miesięcznie 1054,00 zł i nie zgadza się, by prawo do tej emerytury wykluczało dalsze pobieranie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ podkreślił również, że wypłacanie świadczeń rodzinnych musi opierać się na zasadach przewidzianych w przepisach u.ś.r., a jednym z warunków koniecznych do spełnienia przy ustalaniu prawa i wypłacaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest brak prawa do emerytury, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przepisy ustawy nie dają organowi możliwości jakichkolwiek odstępstw od ustalonych zasad w przyznawaniu świadczenia, nie przewidują możliwości swobodnej oceny sytuacji życiowej i potrzeb wnioskodawcy i jego rodziny przez organy wypłacające świadczenia, nawet gdyby z indywidualnego punktu widzenia wnioski stron były uzasadnione.
Następnie organ powołał treść art. 163 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne, wskazuając, że takim przepisem szczególnym jest art. 32 ust. 1 u.ś.r. stanowiący o tym, że organ właściwy może bez zgody strony uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organ zaznaczył też, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło na podstawie art. 108 k.p.a. ze względu na potrzebę zapobieżenia nienależnemu pobraniu przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego w listopadzie 2021 r.
H.K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym opisała swoją sytuację życiową, a także wskazała, iż obecna wysokość pobieranej przez nią emerytury nie sięga statusu wysokości najniższej emerytury rządowej z braku wypracowanych 20 lat pracy z okresami składkowymi.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a następnie zaznaczył, że nie neguje sprawowania opieki przez H.K. nad niepełnosprawną córką M.K. oraz rozumie chęć poprawy bytowej strony, wskazał jednak, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w sposób jednoznaczny wyklucza możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo, że w sprawie spełnione zostały przez stronę przesłanki pozytywne, od których przepisy uzależniają uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak, skoro decyzją ZUS została stronie przyznana emerytura, to okoliczność ta wyczerpuje przesłankę negatywną, o której mowa w powyższym przepisie.
Zdaniem Kolegium dalsze pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, dlatego też organ I instancji prawidłowo uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2020 r., zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. przyznającą H.K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad M.K.
Organ, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że kwestia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualnie dominujące jest w orzecznictwie stanowisko wskazujące na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego. Wypłata bowiem świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej jako u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne organ uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do emerytury.
Kolegium wskazało, iż H.K. ma możliwość ponownego złożenia w organie I instancji wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli prowadzone przed organem I instancji postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie przez stronę emerytury, wówczas - o ile skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury - możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
H.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- I. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającego na błędnym przyjęciu wykładni tegoż przepisu jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, kiedy intencją ustawodawcy było wyłącznie ograniczenie uprawnionemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymywałby świadczenie wyższe co pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, a które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- II. art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 69 Konstytucji RP polegającego na całkowitym pominięciu, iż wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, aby nie była ona sprzeczna z zasadą równości wobec prawa, zasadami sprawiedliwości społecznej czy też udzielania pomocy społecznej rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym tym bardziej, że u.ś.r.
w swych założeniach jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych, a które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
III. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż doszło w niniejszej sprawie do zbiegu świadczeń numerycznie tam wymienionych, co w konsekwencji daje prawo do przysługiwania jednego z nich, kiedy w rzeczywistości w treści cytowanego przepisu brak jest odniesienia poza wskazanymi tam świadczeniami sensu stricte opiekuńczymi do świadczeń emerytalnych, a co za tym idzie "przyłożenie" tego przepisu pozostaje w ocenie skarżącej w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym, a które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
IV. art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. przez błędne jego zastosowanie uznające, iż wobec skarżącej ma zastosowanie dyspozycja cytowanego przepisu tycząca się w razie zbiegu świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaceniem jednego z nich - wyższego lub wybranego przez zainteresowanego, kiedy w rzeczywistości z katalogu wskazanych w art. 3 cytowanej ustawy ma zastosowanie wobec osoby skarżącej jedynie świadczenie emerytalne, bo nie korzysta z renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinnej, dodatku pielęgnacyjnego, dodatku do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej i zasiłku pogrzebowego, a posiadała świadczenie stanowiące zasiłek opiekuńczy, który na mocy przepisów niniejszej ustawy nie wchodzi w jej zakres i jest ustalony niezależnie od jej zapisów, a które to okoliczności mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżącą zarzuciła ponadto obrazę przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
- I. art. 7a k.p.a., polegającego na jego błędnym zastosowaniu przez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie tyczącej się ograniczenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i wątpliwości co do treści normy prawnej przyznanych wprost w decyzji organu II instancji SKO z dnia [...] lutego 2020 roku [...] poprzedzającej wydanie decyzji zaskarżonej przez ten sam organ - nie zostały one rozstrzygnięte na korzyść strony, czego organ nie tylko nie uczynił, ale wręcz tę okoliczność pominął dysponując tożsamym całokształtem materiału dowodowego i w konsekwencji orzekł na jej niekorzyść, a które to okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
- II. art. 8 § 2 k.p.a. polegającego na jego błędnym zastosowaniu przez uznanie, iż pomimo braku uzasadniającej przyczyny odstąpienia od utrwalonej wręcz przez sam organ II instancji praktyki rozstrzygania spraw w takim samym systemie prawnym i faktycznym przyjął on zgoła odmienne stanowisko, a które to okoliczności były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], przyznającą H.K. świadczenie pielęgnacyjne w związku koniecznością opieki nad córką M.K.
Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji stanowił art. 32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
W orzecznictwie wskazuje się, że każda z przesłanek wymienionych w przytoczonym przepisie stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2010 r., II SA/Łd 996/10). Ostatnia z tych przesłanek określona została w sposób ogólny, jako wystąpienie "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń". Przesłanka ta swym zakresem obejmuje więc wszelkie okoliczności świadczące o wystąpieniu negatywnej przesłanki przyznania (a w konsekwencji też pobierania) świadczenia rodzinnego.
Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do dalszego wypłacenia skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a to w związku z przyznaniem skarżącej z dniem [...] października 2021 r. emerytury. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m in. prawo do emerytury.
Kwestia zbiegu prawa do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko to uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20).
Sąd w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie.
Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i w 2020 wynosiło 1830 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 1200 zł brutto. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. o wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021) wynosi ono 2119 zł, natomiast najniższa emerytura wynosi 1338,44 zł brutto. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w orzecznictwie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., sygn. Akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Zdaniem Sądu nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W wyrokach z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Takie też zajmował stanowisko tut. Sąd, które też zostało podzielone w orzecznictwie SKO, czego przejawem była decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między rentą a tym świadczeniem w wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r.
Aktualnie jednak jednolicie w orzecznictwie NSA wskazuje się na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21, z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21, z 16 marca 2022 r., I OSK 1242/21, z 19 maja 2022 r., I OSK 1388/21)
Podkreśla się w tych orzeczeniach, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe,
Jednocześnie w powyższych orzeczeniach podkreślono, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stąd też zarzuty skarżącej kwestionujące powyższe stanowisko zawarte w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, że jeśli wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., III OSK 582/21). Natomiast odstąpienie przez organ odwoławczy od swojego poprzedniego stanowiska było uzasadnione jednolicie ukształtowanym poglądami wyrażanym w tym zakresie przez NSA w orzeczeniach, które zapadły po 3 lutego 2020 r. Wobec tego nie można stwierdzić, iż doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.
Nie oznacza to jednak, iż skarga jest całkowicie pozbawiona podstaw. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie fakt pobierania przez skarżącą emerytury nie prowadził automatycznie do wykluczenia jej z dalszego prawa uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciążył obowiązek wyjaśnienia zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy skarżąca podjęła działania, które miały prowadzić do wstrzymania pobierania przez nią tego świadczenia, a w przypadku ustalenia, że działania te nie zostały podjęte, organy miały obowiązek poinformować ją o okolicznościach przemawiających za uchyleniem przyznania świadczenia i pouczyć o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Organy obu instancji nie uczyniły tego przed wydaniem decyzji. P takiej możliwości skarżąca dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, iż obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego zastosowania w sprawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i uzasadniało uchylenie powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.)
Obowiązkiem organu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń, co w okolicznościach tej sprawy winno polegać na umożliwieniu jej zachowania prawa do przyznanego wcześniej, korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zawieszenia jej prawa do emerytury. W tym celu organ powinien wyznaczyć skarżącej stosowny termin do udokumentowania, iż wystąpiła ona do właściwego organu emerytalno-rentowego z wnioskiem o zawieszenie jej prawa do emerytury. Następnie zaś, w razie potwierdzenia przez skarżącą dokonania takiej czynności, organ winien zawiesić postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, do czasu rozpatrzenia przez organ emerytalno-rentowy wniosku skarżącej o zawieszenie prawa do emerytury. W razie uzyskania przez skarżącą decyzji o zawieszeniu jej prawa do emerytury, organ powinien zmienić decyzję SKO z dnia [...] lutego 2020 r. przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wynikającej z art. 17 ust. 3 u.ś.r. w zw. ze wspomnianym obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w miejsce dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością otrzymywanej renty a tym świadczeniem w wysokości wynikającej z ustawy.
Z kolei niepodjęcie przez skarżącą w wyznaczonym terminie czynności zmierzających do zawieszenia jej prawa do emerytury, winno zostać odczytane jako dokonanie wyboru tego świadczenia i dopiero wówczas może zaktualizować się obowiązek wydania przez organ, na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., decyzji uchylającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r.