Uzasadnienie
Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, powołując się na przepisy art. 222 ust. 4 oraz art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DZ.U. z 2013 r. poz. 885) oraz § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr XLII/281/13 Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2013r. w sprawie budżetu Gminy na rok 2014 zmienił plan wydatków budżetu Miasta i Gminy w ten sposób, że w dziale 758 - różne rozliczenia, w rozdziale 75818 - rezerwy ogólne i celowe, w paragrafie 4810 – rezerwy zmniejszył rezerwy celowe na zadania Gminy z zakresu zarządzania kryzysowego o kwotę 13.500 zł oraz zwiększył wydatki bieżące w dziale 750 - administracja publiczna, w rozdziale 75023 - urzędu gmin, w paragrafie 4270 – zakup usług remontowych o kwotę 3000 zł, w paragrafie 4300 – zakup usług pozostałych o kwotę 4500 zł oraz w tym samym dziale w rozdziale 75095 – pozostała działalność, w paragrafie 4210 – zakup materiałów i wyposażenia o kwotę 6000 zł.
W opinii z dnia [...] grudnia 2014 r. Komisja Rozwoju Gospodarczego Finansów i Budżetu Rady Miejskiej, na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, oceniła pozytywnie dokonanie zmiany przeznaczenia rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, na podstawie art. 158 § 2 kpa oraz art. 91 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012r., poz. 1113 ze zm.) stwierdziło, że powyższe zarządzenie wydano z naruszeniem art. 222 ust. 2 pkt 3, art. 259 ust. 1 w zw. z art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885) oraz w zw. z art. 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (DZ.U. z 2013 r. poz. 1166 ze zm.).
W uzasadnieniu uchwały Kolegium stwierdziło, że dokonana przez Burmistrza Miasta i Gminy zmiana planu wydatków budżetu narusza przepisy art. 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007r. o zarządzaniu kryzysowym w związku z art. 222 ust. 2 pkt 3 i art. 259 ust. 1 oraz art. 222 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Kolegium obligatoryjnie utworzona w budżecie jednostki samorządu terytorialnego rezerwa na przyszłe i nieprzywidywalne wydatki z tytułu zarządzania kryzysowego na podstawie art. 222 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym - w trakcie roku budżetowego nie mogła być rozdysponowana na cele niezwiązane z realizacją zadań Miasta i Gminy z zakresu zarządzania kryzysowego. Rezerwa ta powinna być rozdysponowana na zarządzanie kryzysowe, które w rozumieniu art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym stanowi działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów infrastruktury krytycznej.
Dalej Kolegium wskazało, że dokonując częściowego rozdysponowania rezerwy na zarządzanie kryzysowe w trakcie roku budżetowego organ wykonawczy Miasta i Gminy, powinien mieć na uwadze jej obligatoryjny charakter, wynikający z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz obowiązek jej utrzymania do końca roku budżetowego. Ze względu na nieprzewidywalność zdarzeń z zakresu zarządzania kryzysowego i możliwość ich wystąpienia w okresie całego roku budżetowego rezerwa ta powinna być przez jednostkę samorządu terytorialnego rozdysponowana i wydatkowana wyłącznie na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego i utrzymana w planie wydatków budżetu do końca roku budżetowego, w celu umożliwienia natychmiastowej reakcji w sytuacji wystąpienia zdarzeń zdefiniowanych w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
W ocenie Kolegium Izby, kierując się treścią art. 2 i art. 19 ust. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym nie można uznać, że rezerwa celowa na zarządzanie kryzysowe, nawet za zgodą Komisji Rozwoju Gospodarczego Finansów i Budżetu Rady Miejskiej może zostać przeznaczona na inny cel niż zadania z zakresu zarządzania kryzysowego.
Skargę na powyższą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł Burmistrz.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) w związku z art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz nie był upoważniony do dokonania podziału rezerwy, w tym rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 259 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że zmiana przeznaczenia rezerwy celowej nie była dopuszczalna.
W uzasadnieniu skargi, powołując się na przepis art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, organ stwierdził, że zmiana przeznaczenia rezerwy celowej jest dopuszczalna przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: komisja właściwa do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wyda pozytywną opinię w sprawie zmiany przeznaczenia rezerwy celowej oraz wydatki ponoszone z rezerwy budżetowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przeniesienie wydatków planowanych jako rezerwa celowa do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.
Odnosząc się do argumentacji Kolegium Izby zawartej w zaskarżonej uchwale skarżący wskazał, że z przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie wynika, aby dotyczył on jedynie rezerw celowych utworzonych z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie jest obowiązkowe. Dalej skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do interpretacji, wykładni przepisów prawa, a to okoliczność niewystarczająca do stwierdzenia nieważności aktu. Dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu prawnego konieczne jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania.
W ocenie skarżącego nie jest w sprawie bez znaczenia, że zmiana przeznaczenia rezerwy nastąpiła pod koniec roku (31 grudnia 2014 r.), a rezerwa jest tworzona na cały rok. W przypadku konieczności uruchomienia rezerwy i tak ewentualne wydatki obciążyłyby budżet roku 2015. Skarżący podniósł również, że w latach poprzednich Kolegium Izby nie kwestionowało zarządzeń o zbliżonej treści.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest bezzasadna.
Na wstępie wskazać należy, iż gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II GZ 317/12 opubl. LEX nr 1321427).
Stosownie do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r.
o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 ze zm., dalej jako - usg) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
- 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885) regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych:
- 1) jednostek samorządu terytorialnego;
- 2) związków międzygminnych;
- 3) stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów;
- 4) związków powiatów;
- 5) stowarzyszeń powiatów;
- 6) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych;
- 7) innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:
- 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;
- 2) budżetu i jego zmian;
- 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;
- 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
- 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;
- 6) absolutorium;
- 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian (art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych).
Przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy objęte zostało postępowaniem nadzorczym Regionalnej Izby Obrachunkowej w ramach działalności, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 91 ust. 1 usg).
Wskazanym Zarządzeniem Burmistrz Miasta i Gminy dokonał zmian w planie wydatków budżetu na 2014r., w tym dokonał częściowego rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe przeznaczając ją na wydatki bieżące.
Powołując się na przepis art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że środki pochodzące z rezerwy celowej utworzonej na zarządzanie kryzysowe nie mogły zostać przeznaczone na wskazany w Zarządzeniu cel, czyli na zakup usług remontowych - 3000 zł, zakup usług pozostałych - 4500 zł oraz zakup materiałów i wyposażenia -6000 zł.
Z powyższym stanowiskiem organu nadzoru należy się zgodzić.
Po myśli art. 222 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu oraz mogą być tworzone rezerwy celowe.
Ustawa o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 951) w art. 26 ust. 4 nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek utworzenia rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 % wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Zarządzanie kryzysowe ustawodawca określił jako działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej (art. 2 wymienionej ustawy). Ze względu na szczególny charakter działalności, środkom finansowym przeznaczonym na realizację zarządzania kryzysowego nadano status rezerwy celowej obowiązkowej.
Tym samym przyjąć należy, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy rezerwą celową, o której mowa w art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, która ma charakter fakultatywny oraz rezerwą celową na zarządzanie kryzysowe, utworzonej zgodnie z art. 26 ust, 4 ustawy, która jest obligatoryjna.
Przepis art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. W ust. 2 art. 259 ustawodawca wprowadził odstępstwo od powyżej zasady stanowiąc, że po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zarząd może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.
W ocenie Sądu przepis art. 259 ust. 2 może mieć zastosowanie jedynie do rezerwy celowej fakultatywnej, o jakiej mowa w art. 222 ust. 2, nie dotyczy natomiast rezerwy celowej obowiązkowej, której obowiązek utworzenia wynika z przepisu prawa materialnego, a w konkretnej sprawie - z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Za prezentowanym stanowiskiem przemawia przeprowadzona wykładnia systemowa oraz funkcjonalna wymienionych powyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Interpretując przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym należy mieć na względzie jej kontekst systemowy i funkcjonalny. Ujmując rzecz ogólnie, "zarządzanie kryzysowe", będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do "przejmowania kontroli" nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe polega także na odpowiednim reagowaniu na sytuacje kryzysowe oraz na "odtwarzaniu infrastruktury" i zapewnieniu jej prawidłowego funkcjonowania. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy.
W wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. (sygn. K 50/07, opubl. LEX nr 489375) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawa o zarządzaniu kryzysowym to "recepta na obejście rozmaitych warunków ustanowionych przez Konstytucję dla stanów nadzwyczajnych, pozwalająca władzy publicznej na postępowanie analogiczne do działań dopuszczalnych w takich stanach - ale bez spełnienia konstytucyjnych wymogów przewidzianych dla stanów nadzwyczajnych".
Ustawa o zarządzaniu kryzysowym nie definiuje pojęcia "zagrożenia".
We wskazanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z art. 23 ustawy określającego przesłanki wprowadzenia tzw. stopni alarmowych wynika, że chodzi głównie o zagrożenia o charakterze terrorystycznym. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów może wprowadzić na całym terytorium Rzeczpospolitej Polskiej albo jego części, w drodze zarządzenia cztery stopnie alarmowe: pierwszy stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, których rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia; drugi stopień alarmowy - w wypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski; trzeci stopień alarmowy w wypadku uzyskania informacji o osobach lub organizacjach przygotowujących działania terrorystyczne godzące w bezpieczeństwo Polski lub wystąpienia aktów terroru godzących w bezpieczeństwo innych państw albo w przypadku uzyskania informacji o możliwości wystąpienia innego zdarzenia godzącego w bezpieczeństwo Polski lub innych państw; czwarty stopień alarmowy - w wypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub innego zdarzenia, powodujących zagrożenie bezpieczeństwa Polski lub innych państw.
Mając na uwadze cel ustawy podzielić należy stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że rozdysponowanie środków z rezerwy celowej na zakup usług remontowych i pozostałych czy też zakup materiałów i wyposażenia nie mieści się w ramach ciążących na burmistrzu zadań w sprawach zarządzania kryzysowego (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Sytuacje zagrożenia, do których odnoszą się przepisy ustawy o zarządzaniu kryzysowym, mogą wystąpić w sposób nagły i nieprzewidziany. Organ wykonawczy gminy w okresie całego roku budżetowego winien mieć zapewnione realne możliwości wykonania obowiązków nałożonych nań ustawą o zarządzaniu kryzysowym.
Zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaprezentowane w zaskarżonej uchwale uznać należy za słuszne.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2012r. poz. 270 ze zm.).