Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 221/17

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej powoływany jako: WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez skarżącego R.P..
2. II. Wynikający z przedłożonych akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:
3. 1. W dniu [...] maja 2015 r. R.P., geodeta uprawniony, zgłosił wykonanie pracy geodezyjnej polegającej na opracowaniu podziału działki nr [...]. Zgłoszenie zostało zarejestrowane pod numerem [...].
4. 2. 17 czerwca 2015 r. wykonawca złożył zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2015 r. o wykonaniu zgłoszonej pracy [...] wraz z operatem pomiarowym.
5. 3. Protokołem weryfikacji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Starostwa, w imieniu którego działał upoważniony pracownik, dokonał weryfikacji operatu przekazanego przez skarżącego, wskazując stwierdzone nieprawidłowości w protokole doręczonym wykonawcy w dniu 24 czerwca 2015 r. Odpowiedzi na protokół weryfikacji R.P. dokonał pismem dnia [...] czerwca 2015r., składając ponownie operat w dniu 29 czerwca 2015 r. W wyniku ponownej weryfikacji przekazanego przez skarżącego operatu organ uznał, że występują w nim te same nieprawidłowości, które zostały opisane w poprzednim protokóle weryfikacji. Protokół weryfikacji z [...] lipca 2015 r. doręczony został skarżącemu w dniu 6 lipca. W odpowiedzi na drugi protokół weryfikacji wykonawca nie zgodził się w całości z zawartymi w nim wynikami weryfikacji pracy geodezyjnej [...]. Mając na uwadze datę wpływu pisma skarżącego do organu oraz uznając niemożność uwzględnienia stanowiska wykonawcy, Starosta uznał jego pismo za wszczynające postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji w rozumieniu ww. art. 12b ust. 8 Pgik.
6. 4. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę jako wykonanie pracy zarejestrowanej pod numerem [...].
7. 5. W wyniku odwołania skarżącego WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.
8. 6. Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 56/16, uwzględniając skargę R.P. uchylił zaskarżoną decyzję WINGiK nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2015 r.
9. 7. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. R.P. zawiadomiony został przez działającego z upoważnienia Starosty Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii, w związku ze złożonym 16 czerwca 2015 r. operatem technicznym o identyfikatorze zgłoszenia nr [...], którego celem było sporządzenie mapy z projektem podziału działki nr [...], że wskazana działka nie figuruje już w bazie ewidencji gruntów i budynków na skutek przyjęcia [...] października 2015 r. do zasobu innej dokumentacji, której celem było również wykonanie mapy z projektem podziału tej działki oraz o wydaniu w dniu [...] października 2015 r., przez Burmistrza decyzji ostatecznej nr [...] o podziale tej działki jak też o wprowadzeniu w tym zakresie zmian do ewidencji w dniu [...] listopada 2015 r.
10. 8. Po rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi w sprawie II SA/Go 56/16 akta administracyjne sprawy wraz z wyrokiem i jego uzasadnieniem wpłynęły do Starosty 16 maja 2016 r.
11. 9. Protokołem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], dotyczącym zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] organ I instancji ponownie dokonał weryfikacji otrzymanej dokumentacji, wskazując na pozytywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz negatywny wynik weryfikacji przekazanej dokumentacji pod względem jej zgodności z przepisami prawa, opisując stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości.
12. 10. Protokół weryfikacji z [...] maja 2016 r. wraz z operatem skarżący otrzymał w dniu 30 maja 2016 r.
13. 11. Na protokół ten skarżący odpowiedział pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zarzucając organowi lekceważenie wyroku Sądu oraz bezzasadność stwierdzenia braków i nieprawidłowości, dołączając operat techniczny opracowany do zgłoszenia nr [...], datowany na dzień [...] czerwca 2016 r. i przekazany wraz z pismem z [...] czerwca przez wykonawcę do Starostwa w tym samym dniu.
14. 12. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starostwa, odnosząc się do stanowiska strony wyrażonego w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. w stosunku do zastrzeżeń zawartych w protokole weryfikacji z dnia [...] maja 2016r., odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów stanowiących wynik pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...].
15. 13. W wyniku odwołania R.P., WINGiK decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości, uznając postępowanie za bezprzedmiotowe ze względu na niezachowanie przez skarżącego 14 dniowego terminu wskazanego w art. 12b ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego dochowane jest wymogiem koniecznym do wydania decyzji o odmowie w przypadku gdy organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Organ odo wołaczy stwierdził bowiem, iż odpis protokołu weryfikacji z dnia [...] maja 2016 r. wraz ze zwróconym operatem skarżący otrzymał 30 maja 2016 r. zaś pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. zawierające ustosunkowanie się do treści protokołu wraz z operatem z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało złożone przez stronę w tym samym dniu ([...] czerwca) czyli w siedemnastym dniu od doręczenia protokołu.
16. 14. Po wpływie do Starostwa akt administracyjnych z decyzją organu odwoławczego upoważniony pracownik organu I instancji przystąpił do ponownej weryfikacji operatu z [...] czerwca 2016r., złożonego przez R.P. wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. sporządził on protokół weryfikacji nr [...], w którym wskazał na wstępie, że dokumentacja została przekazana przez wykonawcę w dniu "[...] października 2016 r." Weryfikujący ponownie ustalił wynik pozytywny pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, a pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii - ponownie wynik negatywny.

Odbiór odpisu protokołu weryfikacji wraz ze zwróconym operatem technicznym wykonawca pokwitował 22 listopada 2016 r.

15. W dniu 24 listopada 2016 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź wykonawcy na protokół weryfikacji z dnia [...] października 2016 r. R.P. oświadczył w nim, że protokół wymienia te same nieprawidłowości, do których wielokrotnie już się ustosunkowywał, wobec czego wnosi o przyjęcie operatu do zasobu lub wydanie decyzji odmownej.

16. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Starosta odpowiadając na pismo R.P. z dnia [...] listopada 2016 r., zawierające ustosunkowanie się do wyników weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów opracowanych w ramach zgłoszenia pracy o identyfikatorze nr [...], zawartych w protokóle weryfikacji z dnia [...] października 2016 r., odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wydanie przez WINGiK decyzji z [...] września 2016 r. Następnie wskazał na zawartość operatu technicznego wykonanego przez stronę. Przytoczył wyniki weryfikacji tej dokumentacji (pozytywny co do kompletności i negatywny w zakresie zgodności dokumentacji z przepisami prawa) zawarte w protokole z dnia [...] października 2016 r. Mając na uwadze, iż pismo wykonawcy prac geodezyjnych z dnia [...] listopada 2016 r., dotyczące protokołu weryfikacji z [...] października 2016 r., zostało złożone w terminie, uznał je za pismo wszczynające postępowanie w celu wydania decyzji na podstawie art. 12 b ust. 8 Pgik o odmowie przyjęcia materiałów do zasobu. Organ podtrzymał i omówił stanowisko co do braku zgodności dokumentacji geodezyjnej z prawem przedstawione w protokole z dnia [...] października 2016 r. Zauważył też, że jako zleceniodawca opracowania mapy z projektem podziału działki nr [...] rozwiązał ze stroną jako wykonawcą umowę na zrealizowanie tej czynności geodezyjnej.

Przytoczył też informacje przekazane stronie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wprowadzonych zmianach w bazie ewidencji gruntów i budynków w związku z dokonanym już podziałem działki [...]. W tym kontekście stwierdził, że wskazanie wykonawcy "w myśl wyroku WSA w jaki sposób dokumentacja ta winna być uzupełniona" jest w chwili obecnej bezzasadne.

17. W odwołaniu od decyzji R.P. oświadczył, że podtrzymuje swoje zarzuty do protokołów weryfikacji z dnia [...] maja i [...] października 2016 r. pracy geodezyjnej [...]. Jego zdaniem żadna z okoliczności wskazanych w tych protokołach i w zaskarżonej decyzji nie może być przyczyną odmowy włączenia operatu do zasobu.

Skarżący, krytycznie odnosząc się do działań Starosty uporczywie odmawiającego włączenia, wywodził, że jedyną i rzeczywistą tego przyczyną jest fakt zlecenia innemu podmiotowi opracowania mapy z projektem podziału tej samej działki jeszcze przed ostatecznym rozstrzygnięciem czy zrealizowana przez niego praca geodezyjna była wykonana zgodnie z przepisami prawa, akcentując, że na dzień zakończenia prac nad operatem w dniu [...] czerwca 2015 r. "operat był aktualny w stosunku do bazy egib".

Zarzucał też organowi I instancji, iż powtarza wcześniejsze zarzuty mimo, że zarówno WINGiK w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. jak i WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku w sprawie II SA/Go 56/16 uznały, że zarzuty te nie mogą być przyczyną odmowy włączenia operatu do zasobu. Zdaniem skarżącego, w ponownej decyzji weryfikator i Starosta nie zastosowali się do wyroku sądu administracyjnego (przez powielanie w decyzji zarzutu dotyczącego szkicu przebiegu granic, niewskazanie jakie konkretnie dokumenty powinny stanowić w okolicznościach sprawy podstawę przyjęcia granic), co stanowi rażące naruszenie prawa. Wywodził, że Starosta powtarza za WINGiK nieudowodnioną tezę o świadomym zaniechaniu przez niego pozyskania materiałów zasobu i dokonaniu ich analizy, a tymczasem nie miał on wiedzy co konkretnie znajduje się w zasobie gdyż chwili uzgadniania listy materiałów nie przedstawiono mu żadnych innych materiałów (poza zakupionymi) do wykonania zgłoszonej pracy (mapy z projektem podziału nieruchomości), dlatego nie mógł zaniechać ich pozyskania.

Odnosząc się informacji o zleceniu przez Starostę opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości innemu podmiotowi - przedstawił okoliczności w wyniku których - jego zdaniem - doszło do rozwiązania umowy ze Starostą jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2015 r., za które obciąża weryfikującego oraz Geodetę Powiatowego w jednej osobie.

18. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego Naczelnik Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa wyjaśniła (protokół ustnych wyjaśnień z dnia [...] stycznia 2017 r.), że operat techniczny który został zweryfikowany protokołem z dnia [...] października 2016 r. to operat złożony w Starostwie w dniu 16 czerwca 2016 r. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na protokół weryfikacji z dnia [...] maja 2016 r. Oświadczyła, iż w wskazana w protokole z dnia [...] października 2016 r. data złożenia operatu "[...] października 2016 r." jest datą omyłkową gdyż faktyczna data jego przekazania to [...] czerwca 2016 r.

19. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], WINGiK, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.; powoływanej jako: Kpa) oraz art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.; powoływanej jako: Pgik) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

20. W motywach rozstrzygnięcia, przedstawiając przebieg postępowania od momentu zgłoszenia przez stronę pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod nr [...], WINGiK stwierdził, że decyzja Starosty wydana została w zakresie pozostającego od dnia 16 czerwca 2016r. w dyspozycji tego organu operatu technicznego, zweryfikowanego protokołem z [...] października 2016 r. Zdaniem organu II instancji, za datę wszczęcia postępowania uznać należy dzień [...] listopada 2016 r., w którym strona złożyła w organie I instancji odpowiedź z [...] listopada 2016 r. na protokół weryfikacji z [...] października 2016r., dotyczący zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej o numerze identyfikacyjnym [...]. W piśmie tym wykonawca podtrzymał bowiem swe wcześniejsze krytyczne ustosunkowanie do nieprawidłowości wskazanych w tym protokóle, jednoznacznie wnosząc o przyjęcie operatu do zasobu lub wydanie decyzji o odmowie włączenia operatu do zasobu.

WINB stwierdził, że istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie weryfikacja zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji (w sprawie to protokół z [...] października 2016 r.), co wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 ustawy Pgik, ale ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w wyniku czego może dojść też do ujawnienia innych uchybień i nieprawidłowości niż wskazane przez organ sporządzający protokół weryfikacji. Wskazał, że podjął badanie całości dokumentacji objętej odmową przyjęcia do zasobu w odniesieniu do wymogów wskazanych w art. 12b ust. 1 Pgik, ze szczególnym uwzględnieniem zbadania zasadności wszystkich uwag zawartych w protokole weryfikacji z [...] października 2016 r., gdyż organ I instancji podtrzymał je w swej decyzji.

Zważywszy na przedmiot zgłoszonej pracy geodezyjnej i jej oczekiwany rezultat w postaci wykonania "mapa z projektem podziału" organ odwoławczy wskazał i bardzo obszernie omówił najważniejsze uwarunkowania prawne dotyczące tego typu prac.

Odnosząc się m.in. do zawartego w operacie dokumentu pn. Mapa z projektem podziału nieruchomości uznał, że zasadniczo spełnia on wymogi określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663), który określa zawartość takiego dokumentu, jednakże we wszystkich jego częściach (opisie mapy, w treści mapy, rysunku pobocznym oraz w wykazie zmian gruntowych) wykazano jako działkę (nieruchomość) podlegającą podziałowi, położoną w obrębie 3 miasta, oznaczoną numerem [...], przy czym widnieje na tym projekcie adnotacja geodety wskazująca, że projekt podziału został wykonany w dniu "2015-06-[...]". Jak wykazano w opisie stanu fatycznego sprawy - wykonawca przy odpowiedzi na protokół weryfikacji kolejny raz, w dniu [...] czerwca 2016 r., przekazał Staroście operat, w tym opisaną powyżej mapę dotyczącą działki nr [...] mimo, że został wcześniej pisemnie poinformowany o tym, że działka ta w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków.

O ile bowiem w dniu sporządzenia mapy oznaczenie nieruchomości zawarte na niej było prawidłowe, to już w dniu [...] czerwca 2016 r. tj. w dniu ponownego przekazania Staroście operatu, zawarte na niej oznaczenie nieruchomości było i pozostaje niezgodne z danymi ewidencji gruntów i budynków, W konsekwencji WINGiK uznał, że wykonawca naruszył przepis § 9 ust. ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości.

WINGiK stwierdził, że niedopuszczalnym jest, aby organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny, który przyjmuje do zasobu m.in. wyniki opracowań geodezyjnych dotyczących map z projektem podziału nieruchomości, przyjmował do zasobu taką dokumentację mimo oczywistej niezgodności wskazanego w nich oznaczenia nieruchomości podlegającej podziałowi, gdyż dokumentacja ta określając przebieg nowych granic działek ewidencyjnych - po otrzymaniu ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział - staje się źródłem danych technicznych do zasilenia (aktualizacji) bazy ewidencji gruntów i budynków, co w sytuacji wskazanej wady tej dokumentacji ze względu na historyczny charakter informacji zapisanych w ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe.

W konsekwencji uznał zaistniałe naruszenie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości za wystarczający, samoistny powód odmowy przyjęcia do zasobu dokumentacji geodezyjnej zawartej w weryfikowanym operacie technicznym. Z tożsamych przyczyn także dokument w postaci protokołu przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi z "2015-06-[...]" w znacznym stopniu nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości w zakresie wykazania w nim oznaczenia nieruchomości podlegającej podziałowi. Na dzień wykonania czynności przyjęcia granic wskazane w nim oznaczenie nieruchomości było zgodne z danymi ewidencji gruntów i budynków, ale było niezgodne z danymi tej ewidencji na dzień [...] czerwca 2016 r., w którym wykonawca - mimo posiadanej już wiedzy o nieistnieniu działki nr [...] - kolejny raz przekazał Staroście dokumentację zawierającą ten protokół.

Skoro w aktualnej - na dzień złożenia operatu - ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] już nie występowała, to niedopuszczalnym byłoby przyjęcie do zasobu operatu wraz z tym protokółem, gdyż realizując wskazany powyżej wniosek wykonawcy o opatrzenie odpowiednimi klauzulami m.in. tegoż protokołu, w myśl art. 12b ust. 5 Pgik oznaczałoby potwierdzenie na dany dzień zgodności jego treści z prowadzonymi przez organ bazami danych, prowadziłoby do poświadczenia nieprawdy przez organ administracji geodezyjnej i kartograficznej.

W dalszej kolejności organ poddał obszernej analizie kwestię spełnienia przez protokół przyjęcia granic innych wymogów wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji tej oceny, powołując się na przedstawione w uzasadnieniu obszerne wyjaśnienia, że badany protokół przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi stanowi dowód rażącego naruszenia wymogów określonych w § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości.

Analizując prawidłowość wykazania w protokole przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi, szkicu przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi, a także opisu przebiegu granic i położenia punktów granicznych nieruchomości podlegającej podziałowi organ odwoławczy wywiódł, że w oparciu o przedstawione w uzasadnieniu ustalenia i wyjaśnienia oczywistego powiązania przepisów rozporządzenia w sprawie podziałów z powołanymi w decyzji przepisami wykonawczymi do ustawy Pgik, należało uznać, że protokół przyjęcia granic nieruchomości nie zawiera poprawnie przedstawionego szkicu przebiegu granic nieruchomości podlegającej podziałowi, a także opisu przebiegu granic i położenia punktów granicznych nieruchomości podlegającej podziałowi, co przesądza o opracowaniu tego dokumentu z naruszeniem § 7 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 4 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości. Za nieprawidłowość dostrzeżoną w protokole przyjęcia granic organ uznał też brak w nim wymaganej w § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia daty sporządzenia protokołu.

Podsumowując wyniki dokonanego własnego badania poprawności sporządzenia protokołu przyjęcia granic w odniesieniu do nieprawidłowości wskazanych w protokole weryfikacji z dnia [...] października 2016r., WNGiK uznał, że były one zasadne choć nie wskazywały w pełni całokształtu i charakteru tych nieprawidłowości.

Odnosząc się do kolejnego dokumentu z operatu tj. sprawozdania technicznego, organ uznał, iż nie spełnia ono wymogów określonych w § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572).

Jednocześnie nawiązując do oceny prawnej zawartej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., WINGiK wskazał, że odnosiła się ona wyłącznie do przepisu § 6 ust 1 rozporządzenia, a nie do wymagań określonych w § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów.

W odniesieniu do nieprawidłowości wskazanych przez weryfikującego w zakresie sprawozdania technicznego, zawartych w protokole weryfikacji z dnia [...] października 2016r. jako zasadny uznał WINGiK zarzut braku w sprawozdaniu rezultatów analizy wykorzystanej osnowy, przy czym w niewłaściwy sposób wskazano naruszone przepisy prawa, gdyż należało wskazać na związek między podanymi przepisami § 71 ust. 7 pkt 6 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Nie potwierdził się w sposób jednoznaczny zarzut dotyczący braku rezultatów identyfikacji w terenie punktów osnowy oraz znaków granicznych, gdyż z badanej wersji sprawozdania można próbować wywnioskować, że także w zakresie tych informacji wykonawca zmian nie stwierdził.

W odniesieniu do kwestii kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych organ stwierdził, że przekazana przez wykonawcę dokumentacja w postaci "operatu pomiarowego" nie spełnia wymagań wynikających z przepisów prawa w zakresie ich kompletności w myśl art. 12b ust. 1 pkt 2 Pgik, gdyż zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych z dnia [...] czerwca 2015 r., który nie może legalnie wchodzić w skład operatu dotyczącego projektu podziału nieruchomości, a tym samym nie można przyjąć takiej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego.

Odnosząc się obszernie do zarzutów odwołania nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Uznając w większości prawidłowość przeprowadzonej w dniu [...] października 2016 r. weryfikacji dokumentacji operatu technicznego opracowanego przez skarżącego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod identyfikatorem nr [...], stwierdził, że dokumentacja ta - z uwagi na naruszone przepisy prawa - nie nadawała się do przyjęcia do zasobu już w dniu [...] czerwca 2015 r., gdy wykonawca zakończył nad nią pracę.

Natomiast nawiązując do zalecenia zawartego wyroku WSA wskazującym, że organy administracji odmawiając przyjęcia dokumentacji do zasobu, w uzasadnieniu decyzji winny zawrzeć wyjaśnienie jak w okolicznościach sprawy, prawidłowa dokumentacja powinna wyglądać, organ odwoławczy stwierdził, że w dostatecznym stopniu wskazał o jakie elementy i w jakim zakresie wykonawca winien był poprawić swą dokumentację, w tym jakie dodatkowe czynności geodezyjne powinny być zrealizowane, aby poprawiona dokumentacja nadawała się do przyjęcia do zasobu w dniu [...] czerwca 2015 r., czyli w dniu zakończenia prac nad operatem technicznym.

Jednocześnie podzielił też pogląd Starosty, że w aktualnych okolicznościach sprawy, tzn. w sytuacji gdy obiekt ewidencji gruntów, którym jest wskazana w zgłoszeniu przedmiotowej pracy działka ewidencyjna nr [...], już nie istnieje w bazie ewidencji gruntów i budynków, brak racjonalnych podstaw aby wskazywać wykonawcy, że w jakiś konkretny sposób może jeszcze ją poprawić w związku z wykazanymi w niniejszym uzasadnieniu nieprawidłowościami, gdyż z oczywistych powodów jest to niemożliwe.

III. W skardze R.P. wywiódł, iż "oczekuje" uchylenia decyzji WINGiK z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymującej decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. i potwierdzenia, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a jedyną przesłanką uporczywej odmowy włączenia operatu do zasobu jest fakt, że Starosta przed ostatecznym rozstrzygnięciem, czy jego praca geodezyjna [...], wykonana była zgodnie z przepisami prawa, zlecił opracowanie mapy z projektem podziału tej samej działki innemu podmiotowi.

Wskazywał, iż na dzień zakończenia prac w dniu [...] czerwca 2015 r. jego operat był aktualny w stosunku do bazy egib. Oczekuje zatem potwierdzenia, że żadna z nieprawidłowości wymienionych w protokole weryfikacji zbiorów z [...] maja i [...] października 2017 oraz w decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2016r. i w decyzji WIGiK z [...] lutego 2017 r. nie może być przyczyną odmowy włączenia operatu do zasobu.

Stwierdził, że względu na niejednoznaczność i obszerność uzasadnienia decyzji WINGiK, co zauważył już WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku II SA/Go 56/16, by nie powtarzać rozbudowanych fraz tej decyzji, z którymi się nie zgadza, odnosić się będzie do jej akapitów i numerów stron.

Zdaniem skarżącego, w akapicie 32.1 WINGiK przyznał, że Starosta nie wykonał wyroku w sprawie II SA/Go 56/16 i nie wskazał (ani w protokołach weryfikacji, ani w decyzji) jakie konkretnie dokumenty powinny stanowić podstawę przyjęcia dokumentacji. Wobec czego wniósł o wymierzenie Staroście kary grzywny.

Kwerenda dokumentów zasobu wykonana przez WiGiKA (opisana w akapitach 21.1 do 22.3) w celu ustalenia konkretnych dokumentów do przyjęcia granic, nastąpiła dopiero na etapie zaskarżenia decyzji Starosty, co uniemożliwiło mu wprowadzenie ewentualnych zmian do operatu. Kwerenda ta powinna zostać zrobiona przez Starostę na etapie sporządzania informacji o materiałach istniejących i udostępnianych w maju 2015 roku, a najpóźniej w pierwszym protokole weryfikacji, sporządzonym po wyroku w sprawie II SA/Go 56/16.

W akapicie 13.4 organ II instancji słusznie zauważył, że przepisy geodezyjne w wielu miejscach nie są jasne, stanowiąc przedmiot wielu fachowych publikacji, które nie stanowią prawa, a tworzą przestrzeń do wielu jego nadinterpretacji. WINGIK zarzucając mu na dwudziestu stronach uzasadnienia decyzji naruszanie kolejnych przepisów prawnych, porusza się właśnie w tej przestrzeni. Dowodem na to jest obszerność uzasadnienia wynikająca z ekwilibrystycznej przeplatanki przepisów mającej pozorować dowodzenie jego tez (akapity 16.2 do 16.5, w których tezy i argumenty są tak spiętrzone, że nie można odczytać, czemu w istocie służą.

Natomiast bezładne zestawianie w jego decyzji czynności, które wykonał i których nie wykonał (bo nie musiał, co potwierdził wyrok II SA/Go 56/16 a nawet uchylone tym wyrokiem decyzje) może stwarzać wrażenie, że w istocie istnieją jakieś inne przesłanki odmowy włączenia operatu do zasobu, poza jedną, wynikającą z faktu, że Starosta przed ostatecznym rozstrzygnięciem, czy jego praca geodezyjna [...], wykonana była zgodnie z przepisami prawa, zlecił opracowanie mapy z projektem podziału tej samej działki innemu podmiotowi, przez co działka [...] obecnie nie istnieje w bazie egib. Powołał się na wyrok WSA w Lublinie II SA Lu 281/16, stwierdzający, że weryfikacja opracowań geodezyjnych dokonywana jest wedle kryterium zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Skoro ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł katalogu dokumentów stanowiących podstawę przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi (o których mowa w § 7 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie podziałów), to przywołanie przez niego w protokole przyjęcia granic zarysu granic nie może podlegać weryfikacji.

Tym samym bezpodstawny jest zarzut w akapicie 20.4 jakoby sporządzony przez niego protokół przyjęcia granic nie spełniał wymogów, a w akapicie 24.1, że rażąco naruszał wymogi § 7 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia. W świetle wyroku WSA W Lublinie to organy zarówno I jak i II stopnia, dopuściły się rażącego naruszenia prawa, przekraczając swoje kompetencje przez weryfikację aspektu nieuregulowanego prawnie, a cały akapit 23.2 to dywagacje WINGiK w przestrzeni niedoprecyzowanego prawa.

Zarzuty WINGiK (akapity 17.4 do 18.3) dotyczące rozbieżności spisu dokumentów operatu technicznego i zawartości tego operatu (zarówno w odniesieniu do nazwy dokumentów, ich ilości, jak i numeracji stron) nie mogą być kierowane wyłącznie do niego. Dokumentów operatu od wielu lat nie zszywa się trwale (aby mogły być kopiowane, czy skanowane) zatem nie miał wpływu na to, co pozostawione zostanie w operacie, a co będzie archiwizowane odrębnie. "Wyciągnięcie" tak drobnej usterki na tym etapie weryfikacji świadczy o braku istotnych zarzutów, mogących być podstawą do odmowy włączenia operatu do zasobu poza przesłanką wynikającą z faktu zlecenia opracowanie mapy z projektem podziału tej samej działki innemu podmiotowi, przez co działka [...] obecnie nie istnieje w bazie egib.

Zdaniem skarżącego, akapity 18.3 do 20.1 to klasyczne stawianie "wozu przed koniem". Wprawdzie obecnie jego mapa z projektem podziału nieruchomości (i protokół przyjęcia granic nieruchomości) są dokumentami historycznymi, ale na dzień zakończenia prac nad operatem w dniu [...] czerwca 2015 r., operat był aktualny w stosunku do bazy egib. (zlecenia). Dlatego odnosząc się do protokołów weryfikacji sporządzonych po podziale działki [...] (przez inny podmiot), oczekuje właśnie jednoznacznego stwierdzenia, (szczególnie wobec niewykonania przez Starostę wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. lI SA/Go 56/16), że jedyną przesłanką odmowy włączenia operatu do zasobu, jest historyczny charakter operatu wynikający z przyczyn opisanych wcześniej, a na dzień zakończenia prac nad nim nie było żadnych przesłanek do odmowy.

Wobec braku w przepisach prawa wzoru protokołu przyjęcia granic i istnienia jedynie regulacji w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości - w zestawieniu z przywołanym wyrokiem WSA w Lublinie II SA Lu 281/16 LWiNGIK w akapicie 20.2 dopuścił się rażącego naruszenia prawa, przekraczając swoje kompetencje (weryfikacja aspektu nieuregulowanego prawnie).

Bezpodstawnie WINGIK postawił mu też w akapicie 23.2, zarzut niewykonania przed spisaniem protokołu przyjęcia granic, pomiaru granic. Z konieczności pomiaru granic (sformułowanej w pierwszych protokołach weryfikacji) wycofał się już Starosta w uchylonej decyzji [...] z [...] września 2015 r. przyjmując jego argumentację, że brak osnowy geodezyjnej w państwowym układzie współrzędnych, wykluczył geodezyjny pomiar sytuacyjny, spełniający wymogi rozporządzenia. PODGiK nie wydał mu (bo nie posiadał) osnowy geodezyjnej, w oparciu o którą można zgodnie z obowiązującymi standardami, wykonywać geodezyjny pomiar sytuacyjny.

Zarzuty WINGiK dotyczące szkicu przebiegu granic i opisu granic zawarte w akapitach 24.2 do 25.2 (które sam określił w decyzji z [...] listopada 2015 r.), jako nie mogące być przyczyną odmowy) dowodzone są - kwestionowaną już przez niego - konstrukcją: "wobec braku w przepisach konkretnego wskazania, należy przyjąć, że...". Zdaniem skarżącego, WINGiK próbując twórczo rozwinąć aspekt szkicu i opisu granic - nieuregulowany w rozporządzeniu w sprawie podziałów nieruchomości - odwołuje się do rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, robiąc to czego odmawia mu w przypadku zarysu granic. "Żonglując" przepisami z różnych delegacji ustawowych organ wychodzi z błędnego założenia, że punkty graniczne oparte na narożnikach budynków to punkty stabilizowane.

W ocenie strony skarżącej, uwagi WINGiK dotyczące braku daty sporządzenia protokołu (akapit 25.4 i 25.5), przy jednoczesnym zacytowaniu daty czynności na okoliczność której protokół został sporządzony, pozostają poniżej poziomu, którego można się spodziewać po organie II stopnia. Co do "zakamuflowanego" zarzutu, jakoby protokół sporządzony miał być z udziałem stron, a sporządzony został bez ich udziału, to protokół przyjęcia granic z udziałem stron sporządza się tylko w przypadku braku księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika organu, jest – w odczuciu skarżącego - zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym i nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

W zakresie uwagi zawartej w akapitach 25.6 do 27.2 skarżący wskazał, iż od dnia pierwszej weryfikacji w 2015 roku, dokumenty operatu były kilkakrotnie uzupełniane lub wymieniane co dotyczy to też sprawozdania technicznego mogło się zdarzyć, że okres prac geodezyjnych nie został zmieniony jednak "wyciągnięcie" kolejnej drobnej usterki dopiero na etapie kolejnej weryfikacji świadczy o braku istotnych zarzutów (poza historycznym charakterem pracy), mogących być podstawą do odmowy włączenia operatu do zasobu.

W odniesieniu do akapitu 26.3 do akapitu 28.3 decyzji WINGIK wskazał, że nie czuje się władny interpretować czy WSA odniósł się w wyroku II SA/Go 56/16 także do § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia, jednakże jego sprawozdanie techniczne w punkcie 6 zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, a w szczególności analizę i zakres wykorzystania materiałów wydanych PODGiK oraz zastosowane technologie i metody pomiarowe czyli wszystko o czym stanowi § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia. To co mają zawierać poszczególne pozycje nie jest już regulowane przepisami, zatem wszelkie uwagi organu wykraczają poza dopuszczalny zakres weryfikacji.

Co do akapitu 29.2 niezasadny jest zarzut nielegalnego włączenia wykazu zmian danych ewidencyjnych do operatu. Treść wykazu zmian gruntowych (jako załącznika do mapy z projektem podziału) nie jest uregulowana prawnie.

Odnosząc się do kierowanych pod jego adresem zarzutów jakoby nie wykonał dostatecznej analizy materiałów (w szczególności osnowy) i nie wykonał pomiaru, co stanowić ma pierwotną wadę jego pracy wywodził,że przepisy geodezyjne są tak skonstruowane, aby przy okazji pracy dla podmiotu zlecającego, wymusić wykonanie szeregu prac, które nie służą (nie są potrzebne) zlecającemu, ale przydatne są państwowemu zasobowi. Konstytucja RP pozwala oczywiście na takie działanie (obciążenie obywatela obowiązkiem) pod warunkiem, że obowiązek ten sformułowany jest w ustawie, a rozbudowane aspekty techniczne tego obowiązku w rozporządzeniu wynikającym z delegacji tej właśnie ustawy.

Nie można wysnuwać nowego obowiązku w odniesieniu do nieuregulowanego aspektu w jednej ustawie, z luźnego powiązania technicznych rozwiązań wynikających z rozporządzenia, dla którego delegacją była inna ustawa, co potwierdził wyrok WSA w Lublinie. W kwestii zarzutu niewykonania dostatecznej analizy materiałów (w szczególności osnowy) i niewykonania pomiaru podnosił, że brak osnowy geodezyjnej w państwowym układzie współrzędnych wykluczył geodezyjny pomiar sytuacyjny spełniający wymogi rozporządzenia. Podkreślał, że przeprowadził analizę dokładności położenia punktów granicznych w stosunku do osnowy dawnej i wyniki tej analizy zamieścił w sprawozdaniu technicznym. Do dalszych prac (opracowań geodezyjnych) przyjął (zgodnie z art. 26 ustawy o gospodarce nieruchomościami) po skorygowaniu błędów dostrzeżonych w trakcie analizy, dotychczasowe dane z katastru nieruchomości - zgodne ze stanem prawnym.

Nie było możliwe, aby przez pomiar sprowadzić dane zasobu do postaci zgodnej z rozporządzeniem gdyż Starosta na terenie miasta nie założył osnowy w państwowym układzie współrzędnych, mimo ciążącego na nim ustawowego obowiązku.

1. IV. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
2. V. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 kwietnia 2017 r. z niniejszej sprawy wyłączona została do odrębnego rozpoznania skarga R.P. w przedmiocie wymierzenia grzywny Staroście za niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Go 56/16. Sprawa ta zarejestrowana została pod sygn. II SA/Go 240/17.
3. VI. Na zarządzenie z dnia 19 kwietnia 2017 r. organ odwoławczy dokonał uzupełnienia przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

VII. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności) tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718; powoływanej jako: Ppsa) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza, iż przez sam fakt wniesienia skargi sąd przeprowadza kontrolę legalności w granicach sprawy administracyjnej w której podjęty został zaskarżony akt. W konsekwencji możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 Ppsa, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z przyczyn całkowicie odmiennych niż podnoszone w zarzutach skargi.

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W wyniku złożenia przez R.P. skargi wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne. Rozstrzygając w tej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jednakże z przyczyn całkowicie odmiennych niż związane z zarzutami skargi, a które to przyczyny wzięte zostały pod uwagę z urzędu.

2. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty o odmowie przyjęcia do zasobu operatu sporządzonego przez skarżącego jako rezultat zgłoszonej uprzednio i zarejestrowanej pod nr [...] pracy geodezyjnej polegającej na opracowaniu podziału działki nr [...].

Podstawą materialnoprawną decyzji Starosty pozostawał przepis art. 12b ust. 8 Pgik. Jednakże ocena legalności działań organów administracji w tej sprawie wymaga odniesienia się do innych jeszcze regulacji art. 12b Pgik.

1. 3. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do ust. 1 art. 12b Pgik organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
2. 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;
3. 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

W myśl ust. 3 art. 12 b wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Zgodnie zaś z ust. 4 podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

Jak zaś stanowi ust. 6 art. 12b Pgik w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7 art. 12b Pgik). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8 art. 12b Pgik).

4. Zacytowane regulacje prowadzą do wniosku, iż postępowanie związane z weryfikacją złożonych opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz ich przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi swoiste dwuetapowe postępowanie administracyjne kończące się czynnością materialno-techniczną przyjęcia tych opracowań do zasobu albo decyzją o odmowie ich przyjęcia do zasobu, bądź też nieprzyjęciem opracowań do zasobu spowodowanym negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

W ramach tej procedury organ przyjmuje opracowania do zasobu czynnością materialno-techniczną albo odmawia ich przyjęcia w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to zastosowanie w sprawie przepisów Kpa, co wynika jego art. 1 pkt 1. Sprawa przyjęcia opracowań do zasobu jest sprawą indywidualną wykonawcy tych prac rozstrzyganą przez organ administracji. Z tego wynika również, że stroną omawianego postępowania jest wyłącznie wykonawca prac geodezyjnych i prac kartograficznych, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W pierwszej kolejności organ prowadzący zasób (starosta) dokonuje weryfikacji opracowań złożonych przez wykonawcę, której wyniki utrwalane są w protokole sporządzanym wg ustalonego wzoru urzędowego. Weryfikacja stanowi więc pierwszy etap postępowania, w którym dokonuje się jedynie oceny kompletności złożonych opracowań oraz ich zgodności ze stosownymi przepisami prawa. Jeżeli weryfikacja da wynik pozytywny, sporządzony na tę okoliczność protokół, zawierający taki wynik, stanowi podstawę do przyjęcia zweryfikowanych zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przy pozytywnym wyniku weryfikacji, ten etap postępowania kończy się zatem czynnością materialno-techniczną przyjęcia zweryfikowanych opracowań do zasobu.

Negatywny wynik weryfikacji złożonych przez wykonawcę opracowań, zgodnie z art. 12b ust. 6 Pgik powoduje natomiast obowiązek zwrotu tych opracowań przez właściwy organ wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych braków i nieprawidłowości.

Zwrot negatywnie zweryfikowanych opracowań wraz z protokołem powinien nastąpić w sposób, który zapewni organowi zwracającemu ustalenie daty tego zwrotu. W ust. 7 art. 12b Pgik zostało bowiem określone uprawnienie wykonawcy negatywnie zweryfikowanych prac do ustosunkowania się na piśmie wobec wyników tej weryfikacji w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wykonawcę stosownego protokołu w tym zakresie.

Pisemne ustosunkowanie się przez wykonawcę do wyników negatywnej weryfikacji przekazanych przez niego opracowań oznacza konieczność przedstawienia swojego stanowiska w formie pisemnej. W kwestii możliwej formy należy również uwzględnić formę elektroniczną opatrzoną stosownym podpisem elektronicznym albo przesłanie przez wykonawcę negatywnie zweryfikowanych opracowań swojego stanowiska za pomocą portalu internetowego organu prowadzącego zasób, poprzez który wykonawca dokonał uprzednio zgłoszenia tych prac a następnie zawiadomienia o ich zakończeniu i przekazał wyniki tych prac za pomocą tego portalu.

W ramach ustosunkowania się do weryfikacji, udokumentowanej stosownym protokołem, wykonawca może wyrazić swoją ocenę i przedstawić okoliczności, które – jego zdaniem – podważają zasadność stwierdzonych przez organ braków i nieprawidłowości.

Procesowa skuteczność ustosunkowania się przez wykonawcę do negatywnego wyniku weryfikacji przekazanych przez niego opracowań, polegająca na ich rozpatrzeniu przez właściwy organ prowadzący zasób, jest zależna od przedstawienia swojego stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez niego stosownego protokołu w tym zakresie. Złożenie przez wykonawcę we wskazanym terminie ustosunkowania się do protokołu weryfikacji prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Niedotrzymanie przez wykonawcę omawianego terminu i jego nieprzywrócenie (na zasadach określonych w przepisach art. 58-59 Kpa) oznacza, że sprawa przyjęcia do zasobu opracowań wykonawcy zakończyła się brakiem takiego przyjęcia. Uchybienie wyznaczonemu 14-dniowemu terminowi powoduje bowiem niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania sprawy przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu. W takim przypadku organ prowadzący zasób nie może wydać decyzji o odmowie przyjęcia tych opracowań do zasobu. Taka decyzja stanowiłaby bowiem merytoryczne, chociaż negatywne, rozstrzygnięcie sprawy przyjęcia opracowań do zasobu. Tymczasem podkreślenia wymaga, że decyzja o odmowie przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu została zastrzeżona przez ustawodawcę w art. 12b ust. 8 Pgik jako forma rozstrzygnięcia tylko w sytuacji nieuwzględnienia przez organ pisemnego stanowiska wykonawcy, złożonego w wyznaczonym terminie, wobec stwierdzonych przez ten organ braków i nieprawidłowości.

Organ prowadzący zasób powinien więc w przypadku złożenia ustosunkowania do protokołu weryfikacji po ustawowym terminie 14 dni, wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 Kpa tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu. Takie postanowienie organ powinien również wydać w przypadku, gdy wykonawca nie przedstawi swojego stanowiska w wyznaczonym terminie, lecz ponownie złoży swoje opracowania w tym terminie bez usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości albo przedłoży poprawione opracowania, ale po wyznaczonym terminie, gdy termin ten nie został przywrócony.

Jedynie więc złożenie przez wykonawcę w wyznaczonym terminie poprawionych i uzupełnionych opracowań, pozbawionych jakichkolwiek braków i nieprawidłowości, może być rozważone przez organ jako swoisty sposób ustosunkowania się do oceny organu wyrażonej w protokole, co może prowadzić do przyjęcia tych opracowań do zasobu. Jeżeli bowiem uwzględnienie przez organ stanowiska wykonawcy wobec stwierdzonych braków i nieprawidłowości powoduje przyjęcie opracowań do zasobu, to ich poprawienie i uzupełnienie oraz ponowne przekazanie przez wykonawcę w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wykonawcę stosownego protokołu również powinno skutkować ich przyjęciem do zasobu.

Jeżeli wykonawca nie złoży pisemnego stanowiska w wyznaczonym terminie, sprawa przyjęcia przekazanych przez niego opracowań do zasobu staje się zakończona zwrotem wykonawcy tych opracowań wraz z protokołem stwierdzonych braków i nieprawidłowości. Brak pisemnego stanowiska wykonawcy powoduje bowiem, że jego opracowanie nie jest przyjęte do zasobu, bez wydawania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji, skoro decyzja ta wydawana jest, zgodnie z art. 12b ust. 7 i 8 Pgik tylko wtedy, gdy wykonawca ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji zawartych w przekazanym mu przez organ protokole i organ nie uwzględnił tego stanowiska. Pisemne ustosunkowanie się wykonawcy do stwierdzonych protokołem braków i nieprawidłowości w przekazanych przez niego opracowaniach stanowi zatem ustawowy warunek dalszego procedowania organu w sprawie, a także wydania decyzji przez ten organ o odmowie przyjęcia do zasobu opracowań wykonawcy.

Dopiero zatem złożenie przez wykonawcę pisemnego stanowiska - w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wykonawcę stosownego protokołu - rozpoczyna drugi etap postępowania organu w przedmiocie przyjęcia opracowań tego wykonawcy do zasobu.

Uwzględnienie przez organ prowadzący zasób stanowiska wykonawcy spowoduje podważenie dotychczasowej oceny organu, co w konsekwencji powinno prowadzić do przyjęcia opracowań wykonawcy do zasobu. Przyjęcie opracowań do zasobu może jednak nastąpić tylko wtedy, gdy opracowania te nie będą obarczone jakimikolwiek brakami lub nieprawidłowościami.

Nieuwzględnienie natomiast stanowiska wykonawcy przez organ prowadzący zasób następuje w formie decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów z wykonanej pracy (vide: Marian Wolanin "Przyjmowanie opracowań do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego –refleksje proceduralne,cz. II" – Nieruchomości 2017 nr 2).

5. Analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w kontekście omówionych reguł procedowania organów właściwych do przyjmowania materiałów do zasobu prowadzi do wniosku, iż Starosta i WINGiK bezpodstawnie uznały, iż zaszły podstawy do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 12b ust. 8 Pgik.

6. W pierwszej kolejności wskazać należy na sytuację procesową zaistniałą po wyroku w sprawie II SA/Go 56/16. Prawomocne uchylenie przez WSA wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. decyzji WINB z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] września 2015 r. obligowało Starostę do ponownego rozpoznania sprawy z podporządkowaniem się wyrażonej w uzasadnieniu Sądu ocenie prawnej i wynikającym z niej wskazaniom co do dalszego procedowania.

Realizując tę ocenę i wskazania, po otrzymaniu w dniu 16 maja 2016 r. zwróconych przez Sąd akt sprawy, organ prawidłowo przystąpił do weryfikacji operatu skarżącego. Wyniki tej weryfikacji zostały utrwalone w protokole weryfikacji z dnia [...] maja 2016 r., doręczonym skarżącemu 30 maja 2016 r. W reakcji na ten protokół skarżący złożył w Starostwie w dniu 16 czerwca 2016 r. - pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. stanowiące ustosunkowanie się do protokołu weryfikacji wraz z operatem.

Starosta, nie dostrzegając, iż złożenie przez skarżącego zastrzeżeń do protokołu weryfikacji z [...] maja 2016 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni, wydał na podstawie art. 12b ust. 8 Pgik decyzję o odmowie przyjęcia operatu do zasobu. Wadliwość tę dostrzegł organ II instancji. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że w zaistniałej sytuacji Starosta powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa. Skoro jednak postępowanie zostało wszczęte podlegało ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn WINGiK uchylił decyzję Starosty i decyzją z dnia [...] września 2016 r. umorzył postępowanie.

Decyzja ta (od której nie została wniesiona skarga do WSA) zakończyła - zdaniem Sądu - postępowanie związane z przyjęciem do zasobu operatu jako rezultatu zgłoszonej przez skarżącego i zarejestrowanej pod nr [...] pracy geodezyjnej polegającej na opracowaniu podziału działki nr [...], położonej w [...].

Z niezrozumiałych przyczyn organ I instancji, po otrzymaniu decyzji WINB z dnia [...] września 2016 r. przystąpił ponownie do weryfikacji operatu złożonego w dniu 16 czerwca 2016r. Tymczasem wskutek uchybienia przez skarżącego terminowi do złożenia ustosunkowania się do protokołu weryfikacji z [...] maja 2016 r. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zaistniał taki stan, że złożone zastrzeżenia pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. nie wywołują skutku procesowego. Jest to stan analogiczny z sytuacją, gdy zastrzeżenia do protokołu weryfikacji (negatywnej) nie zostaną przez wykonawcę zgłoszone. To – jak wskazano w pkt 4 kończy sprawę przyjęcia materiałów do zasobu. Istotne też pozostaje, że po dniu 16 czerwca 2016 r. skarżący nie podjął żadnych nowych działań związanym z ubieganiem się o przyjęcie materiałów do zasobu.

7. Poczynione rozważania prowadzą do wniosku, iż organy obu instancji bezpodstawnie uznały, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją Starosty z [...] grudnia 2016r. zostało skutecznie zainicjowane (wszczęte) w dniu [...] listopada 2016 r. tj. w dniu wpływu do organu pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. stanowiącego ustosunkowanie się do protokołu weryfikacji z dnia [...] października 2016 r. Okoliczność, iż tym razem pismo skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. zostało złożone z dochowaniem terminu 14 dni od otrzymania protokołu weryfikacji z dnia [...] października 2016 r. pozostaje bez znaczenia. Zaakcentowania wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było bowiem podstaw prawnych do dokonania przez organ I instancji ponownej weryfikacji operatu złożonego 16 czerwca 2016 r. wraz z zastrzeżeniami do protokołu weryfikacji z [...] maja 2016 r. Wadliwe uznanie przez Starostę, iż doszło do wszczęcia postępowania w wyniku zastrzeżeń skarżącego do protokołu z [...] października 2016 r. obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

8. Zdaniem Sądu, bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu powołanego przepisu może być też – w okolicznościach niniejszej sprawy - odnoszona do wynikłej w toku postępowania kwestii zdezaktualizowania się wyników pracy geodezyjnej skarżącego. Stało się to w rezultacie przyjęcia do zasobu wyniku pracy geodezyjnej, zleconej do wykonania przez Starostę (ale nie działającego jako organ geodezyjny) innemu wykonawcy, której celem było również wykonanie mapy z projektem podziału działki [...]. Jak wynika z akt sprawy skutkiem tego doszło do wydania w dniu [...] października 2015 r., przez Burmistrza decyzji ostatecznej nr [...] o podziale tej działki, jak też do wprowadzenia w tym zakresie zmian do ewidencji w dniu [...] listopada 2015 r. W konsekwencji przestała istnieć w ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna nr [...], a wynik pracy geodezyjnej stracił walor aktualności, stając się materiałem archiwalnym. Kwestia ta nie była przedmiotem wypowiedzi WSA w sprawie II SA/Go 56/16 bowiem, kontrolował on ówczesne decyzje organów wg stanu prawnego i faktycznego z daty ich podejmowania. Decyzja WINGiK wydana zaś została dnia [...] listopada 2015r. Wówczas nie istniały jeszcze skutki wywołane omawianymi czynnościami innego wykonawcy i Burmistrza.

W tym kontekście wskazać należy na wynikającą z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 Pgik, zasadę aktualności. Nakłada ono na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w rozumieniu art. 22 ust. 1 Pgik, m.in. obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Jest to podstawowa zasada prowadzenia ewidencji, a celem jej jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Nie jest więc dopuszczalne wpisywanie przez organ prowadzący ewidencję nieaktualnych danych ewidencyjnych, jako stanowiące naruszenie ustawowej zasady utrzymywania tej ewidencji w stałej aktualności.

Skoro decyzja o jakiej mowa w art. 12b ust. 8 Pgik została zastrzeżona przez ustawodawcę jako forma rozstrzygnięcia tylko w sytuacji nieuwzględnienia przez organ pisemnego stanowiska wykonawcy złożonego w wyznaczonym terminie, wobec stwierdzonych przez ten organ braków i nieprawidłowości (vide: pkt 4), to stwierdzenie archiwalnego charakteru przedstawionych przez wykonawcę materiałów także prowadzi do uznania bezprzedmiotowości postępowania i w tym aspekcie skutkować powinno jego umorzeniem.

9. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2016 r. Jednocześnie wobec uznania zaistnienia podstaw do umorzenia, bezpodstawnie wszczętego postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 Kpa) w oparciu o przepis art. 145 § 3 Ppsa orzekł o jego umorzeniu.

10.Wobec braku w skardze wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Sąd nie orzekał w tym przedmiocie.

11. Dla podjętego rozstrzygnięcia – z uwagi na jego charakter i przedstawione motywy - zarzuty skargi pozostawały bez znaczenia, wobec czego Sąd odstąpił od merytorycznego ustosunkowania się do nich. Wyjaśnić jedynie należy, iż rolą sądu administracyjnego jest ocena działań administracji publicznej w kontekście ich legalności. Zadanie to zastało przez Sąd zrealizowanie przez dokonanie kontroli w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 Ppsa. Zważywszy na dostrzeżone nieprawidłowości nie było już rzeczą Sądu ustalanie jedynej, rzeczywistej przyczyny dokonania odmowy przyjęcia materiałów do zasobu w sytuacji ustalenia barku podstaw do wydania kontrolowanych decyzji. Jak tego oczekiwał skarżący. O ile czuje się on poszkodowany działaniami Starosty, ochrony swych interesów w aspekcie poniesionej szkody dochodzić może w postępowaniu przed sądem powszechnym.