Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, Kierownik Oddziału Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta, na podstawie art. 7 ust. 1 i 5 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił przyznania I.W. dodatku mieszkaniowego.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w myśl art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać w przypadku 1 -osobowego gospodarstwa 35 m2. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%.
Zdaniem organu I instancji z powyższego wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej, nie więcej jednak niż o 30%. Oznacza to, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, jeśli powierzchnia zajmowanego lokalu przekracza 45,5 m2. Natomiast dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60 %. Organ wskazał, iż powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego zajmowanego przez wnioskodawczynię wynosi 49,20 m2 i przekracza powierzchnię normatywną o 40,57%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60% i wynosi 73,78 %.
Kwestią sporną o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sporną jest, zdaniem organu, czy z uwagi na niepełnosprawność wnioskodawczyni wymagającą zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, można zwiększyć powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu o 15 m2. W ocenie organu z brzmienia przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że powiększenie normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego następuje pod dwoma warunkami, gdy w lokalu zamieszkuje osoba poruszająca się na wózku lub też wówczas, gdy z uwagi na niepełnosprawność osoba wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Organ wywiódł, iż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wobec osób, które ze względu na niepełnosprawność wymagają zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, co ma sens tylko wtedy kiedy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami i dzieli z nimi mieszkanie, a nie wobec osób, które posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, zamieszkują same i przez to mają zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. Stanowisko to zostało przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt l OSK 321/10.
Wobec powyższego, zdaniem organu, wnioskodawczyni nie może zostać objęta dyspozycją omawianego przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem nie porusza się na wózku, a pomimo orzeczonej niepełnosprawności ze wskazaniem do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, zamieszkuje w lokalu sama i dysponuje całym lokalem.
W dniu [...] stycznia 2011 r. do Administracji Domów Mieszkalnych nr [...] wpłynęło odwołanie I.W. od decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], w którym skarżąca wskazała, iż dodatek mieszkaniowy jej się należy, gdyż jest osobą niepełnosprawną wymagającą częściowej pomocy drugiej osoby. Jej dochód z renty wynosi 543,29 zł brutto. Ponadto dodała, iż "od października do dnia wniesienia odwołania choruje i nie mogła odwołać się wyżej".
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał, iż przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni od dnia jej doręczenia stronie. Jest to termin ustawowy zawity, którego niedotrzymanie skutkuje utratą prawa do rozpatrzenia odwołania. Ponadto Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca odebrała decyzję w dniu 23 listopada 2010 r. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie upłynął z dniem 7 grudnia 2010 r. Natomiast z dniem 8 grudnia 2010 r. decyzja stała się ostateczna. Skarżąca wniosła odwołanie do organu I instancji w dniu 21 stycznia 2011 r., to jest 44 dni po ustawowym terminie. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że o terminie i sposobie wniesienia odwołania strona została wyczerpująco pouczona przez organ I instancji, a nadto, iż strona nie wystąpiła, wraz z odwołaniem, z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w trybie art. 58 k.p.a.
Pismem z dnia [...] marca 2011 r. (data wpływu do organu 31 marca 2011 r.) I.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na wyżej wskazane postanowienie Kolegium, w której podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu. Nadto skarżąca powołała się na swoja trudną sytuację osobistą i materialną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Sąd z urzędu zwrócił uwagę na uchybienie, nie objęte zarzutami skargi, związane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy administracyjnej.
Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa. Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności postępowania przyjętej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), dalej jako; "K.p.a.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny.
W ocenie Sądu organ odwoławczy, działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 K.p.a., nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając przedwcześnie, iż składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu, skarżąca nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu dla dokonania tej czynności procesowej.
Zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustanie - od dnia jej ogłoszenia. Dochowanie terminu do wniesienia odwołania jest jednym z podstawowych warunków formalnych, skutkujących możliwością rozpoznania wniesionego odwołania, przy czym jest to okoliczność, którą organ bada z urzędu we wstępnej fazie postępowania odwoławczego.
Ryzyko przekroczenia tego terminu i wynikające z tej okoliczności skutki procesowe określone w art. 134 k.p.a., polegające na stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania obciąża stronę, która nie zastosowała się do przewidzianego przepisami prawa trybu do wniesienia odwołania. Jednakże zgodnie z treścią art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W każdym przypadku wniesienia odwołania organ odwoławczy winien zbadać jego dopuszczalność, w szczególności to czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji organu pierwszej instancji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, iż decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego odebrała osobiście I.W. w dniu 23 listopada 2010 r. (vide własnoręczne potwierdzenie odbioru na egzemplarzu decyzji). W decyzji stronę określono jako "T.W.", jednakże omyłka pisarska w określeniu imienia strony została sprostowana postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r.
Wobec powyższego zasadnie organy uznały, iż pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2011r. kierowane do ADM nr [...], z którego treści wynika niezadowolenie strony z decyzji odmawiającej przyznania jej dodatku mieszkaniowego należało rozpoznać jako odwołanie od tej decyzji. Nie budzi również wątpliwości, wobec treści wskazanych wyżej przepisów, iż owo odwołanie zostało przez I.W. wniesione z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu, który upłynął z dniem 7 grudnia 2010 r.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być jednak poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył określony przepisami prawa termin, w tym dokładne zbadanie daty doręczenia orzeczenia organu I instancji i skuteczności tego doręczenia, daty wniesienia środka zaskarżenia oraz czy odwołanie nie zawiera takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia.
W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmuje się, że przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę pisma istotna jest ocena intencji strony, dokonywana w oparciu o treść pisma. O tym jaki charakter ma pismo decyduje sama strona, jednakże w razie istnienia wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zasada informowania art. 9 K.p.a.). Obowiązek ten dotyczy w szczególności takich pism, które zredagowane zostały z sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony.
Z pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 r. nie można, w sposób nie budzący wątpliwości, wywieść intencji strony, poza faktem iż neguje ona odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. Jednakże dopisek do przedmiotowego pisma o treści: "od października do dnia dzisiejszego cały czas choruję i nie mogłam się odwołać wyżej. Dlatego zwracam się do Kierownika ADM z pomocą" sugeruje jednoznacznie, iż strona uważa, że istniała trwała przeszkoda w postaci choroby, która uniemożliwiła jej wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w terminie.
Ponadto wskazać należy, iż z pism wnoszonych przez skarżącą do akt niniejszej sprawy wynika, iż są one redagowane w sposób niezręczny i niejasny. W przypadku nieprecyzyjnych zapisów odwołania, organ administracji ma obowiązek, stosownie do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy pouczyć stronę o jej prawach i obowiązkach oraz o skutkach jej czynności i konsekwencjach ewentualnych zaniedbań. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy bezpodstawnie, wbrew cytowanemu wyżej oświadczeniu zawartemu w odwołaniu przyjął, iż skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło dopisek skarżącej o długotrwałej chorobie i niemożności wniesienia odwołania. Przy tak wątpliwym odwołaniu, Kolegium powinno zwrócić się do skarżącej z zapytaniem czy wraz z odwołaniem wnosi o przywrócenie terminu do jego wniesienia i pouczyć ją o skutkach prawnych tej czynności.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie rozważył odwołania skarżącej pod kątem czy nie zawiera ono takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. A tym samym naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302).
W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że orzeczenie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania poprzedzone zostało należytym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dających podstawę do oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 58 k.p.a. Uchybienie to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie ponieważ naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9, art. 58, art. 134 K.p.a..), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe wskazania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.