Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 lipca 2022 r., II SA/Go 237/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Sławomir Pauter przewodniczący
Sędzia WSA Jarosław Piątek
Sędzia WSA Krzysztof Rogalski sprawozdawca

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. M.B. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad H.B.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy oświadczenia H.B. wynika, iż jest ona wdową, osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolną do samodzielnej egzystencji, choruje na zaćmę, jaskrę, potrzebuje pomocy w codziennych czynnościach. Jej mąż, matka, siostra oraz syn zmarli, zajmuje się nią synowa, która nie pracuje. H.B. ma nadto dwóch wnuków w wieku 21 i 25 lat, ale oni nie zrezygnują z pracy aby się nią zająć.

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił M.B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad H.B.

W ocenie organu, z uwagi na treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.) wnioskodawczyni M.B. jako synowa H.B. nie spełnia ustawowej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie nie jest z nią spokrewniona w linii prostej i tym samym nie spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Od powyższej decyzji M.B. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż decyzja organu I instancji narusza art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nie uwzględnienie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 i z dnia 22 lipca 2008 r. P 41/07, którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niesprawnym członkiem rodziny wymagającym opieki. Ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił m.in., iż zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom innym niż matka lub ojciec oraz opiekun faktyczny dziecka, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. M.B. nie będąc spokrewniona w linii prostej z osobą wymagającą opieki, nie jest obciążona wobec tej osoby obowiązkiem alimentacyjnym i tym samym nie jest legitymowana do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że H.B. posiada dwóch pełnoletnich wnuków, którzy ustawowo zobowiązani są w dalszej kolejności do obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki.

Jedną z ustawowo wymaganych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pokrewieństwo, które stanowi o istnieniu obowiązku alimentacyjnego. Treść art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki może ubiegać się wyłącznie osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki, innymi słowy członek rodziny, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny. Przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. są przesłankami kumulatywnymi co oznacza, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Niespełnienie którejkolwiek z nich oznacza brak uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego niepozostawanie opiekuna w stosunku pokrewieństwa z podopiecznym jest przesłanką przesądzającą jednoznacznie, że taka osoba nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tzn. przepisów art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wyjaśniła, iż w wielu wyrokach orzecznictwo sądowe opowiedziało się za prawem do świadczenia pielęgnacyjnego dla powinowatych pierwszego stopnia, których nie łączy ustawowy obowiązek alimentacyjny, przy czym powinowaci w pierwszym stopniu również są najbliższą rodziną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło w swojej decyzji przytoczonych w skardze wyroków, uznając skarżącą za osobę obcą dla teściowej, która po śmierci jedynego syna, została sama. W ocenie skarżącej za uwzględnieniem jej skargi przemawiają m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, jak również szereg wyroków NSA oraz WSA.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko procesowe, wnosząc o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożyła skarżąca, natomiast organ terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o tym fakcie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. W myśl pierwszego z tych przepisów świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że H.B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a więc osobą, w związku z opieką nad którą może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika jednak, że świadczenie takie może przysługiwać osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Obowiązek ten został uregulowany w Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z art. 128 i następnymi tego Kodeksu obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym, macocha – pasierb, pasierbica, nadto osoby związane relacją przysposobienia oraz krótkotrwale – mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Należy przy tym mieć na uwadze, iż przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach k.r.o. nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą podopieczną.

Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była podyktowana brakiem pokrewieństwa pomiędzy skarżącą a osobą, nad którą sprawuje opiekę, tzn. teściową. Jak już wyżej wskazano, warunkiem bowiem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o. W sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wprowadził w wymienionym przepisie wymóg istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i osobą podlegającą opiece, odsyłając w tym zakresie do przepisów k.r.o., to brak takiego obowiązku pomiędzy wnioskodawcą i osobą, którą się on opiekuje, wyklucza przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. (I OSK 1168/17, orzeczenia.nsa.gov.pl), w takim przypadku wykładnia pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia, a to byłoby zastąpieniem przez sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to ewentualne uzupełnienie kręgu osób uprawnionych do niego leży w zakresie kompetencji ustawodawcy a nie sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z 7 marca 2019 r. (I OSK 4353/18).

Przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a u.ś.r. stanowiące podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego były w przeszłości przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/07 Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego. Z obciążeniem tym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest natomiast sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie zatem trzeba było skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości dotyczące ewentualnej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13, stwierdzając, że osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W obecnym stanie prawnym przepis normujący warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej, zamieszczony jest w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Nie ma to jednak żadnego znaczenia dla uznania aktualności poglądu zawartego we wskazanej wyżej uchwale (por. wyrok NSA z 7 lutego 2022 r., I OSK 1038/21). Nadal bowiem uprawnienie jest uzależnione od istnienia obowiązku alimentacyjnego opiekuna względem osoby niepełnosprawnej. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie niezobowiązanej do alimentacji (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., I OSK 2020/14).

Odnosząc się do wyroków przywołanych w skardze wskazać należy, iż są one nieaktualne, zapadły one bowiem przed datą przytoczonej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, podjętej w związku z rozbieżnościami istniejącymi wówczas w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skoro jak niewadliwie ustalono w niniejszej sprawie, skarżąca jest synową osoby niepełnosprawnej, a zatem nie jest z nią spokrewniona a jedynie spowinowacona, to tym samym nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem teściowej. Kwalifikacji tej nie może zmienić to, że skarżąca jest dla swojej teściowej osobą faktycznie najbliższą. Okoliczność, że sprawuje nad nią opiekę z powodów przytoczonych w toku postępowania administracyjnego, w skardze oraz w uzupełniającym piśmie procesowym, nie ma znaczenia prawnego. O uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują bowiem wyłącznie przesłanki normatywne, ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. Wobec powyższego organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu skarżącej, gdyż zobowiązane są działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.