Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Burmistrz na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 3-4, art. 5 ust. 1a, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) odmówił przyznania Z.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonką E.M..
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2022 r. Z.M. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – małżonką E.M.. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] października 2022 r., zaliczającym E.M. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, na czas określony, do 31 października 2025 r., przy czym z orzeczenia tego wynika, iż niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2022 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności w/w osoby datuje się od [...] września 2022 r.
Z poczynionych w toku postępowania ustaleń, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Z.M. prowadzi gospodarstwo domowe z małżonką oraz dwojgiem wnuków, dla których wraz z małżonką stanowią rodzinę zastępczą. Wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, deklarując sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji małżonką w zakresie przygotowywania i podawania posiłków, sprzątania, prania oraz pozostałych czynności domowych, jak również dbania o stan zdrowia żony, która jest pacjentem onkologicznym w trakcie chemioterapii oraz radioterapii. Wnioskodawca towarzyszy małżonce podczas procesu leczenia, m.in. zawozi do lekarzy specjalistów oraz na leczenie.
W ocenie organu I instancji wnioskodawca spełnił warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jednakże w rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność E.M. powstała po ukończeniu przez w/w osobę 25 roku życia.
Po wniesieniu przez Z.M. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie Kolegium istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej pozostającej pod jego opieką, powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium jednoznacznie stwierdziło, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje art. 17 ust. 1b u.ś.r. – bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu I instancji.
Tym samym organ I instancji dopuścił się w tym zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 u.s.r., a ponadto naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ ten zaniechał bowiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie dokonał ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, co powinien uczynić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 oraz § 2a k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić ocene prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w decyzji Kolegium.
Na powyższą decyzję SKO Z.M. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Podniósł m.in., iż organy nie wzięły pod uwagę faktu, że zostanie bez środków do życia, z uwagi na niemożność podjęcia pracy i konieczność opieki nad chorą małżonką oraz dwojgiem wnuków w wieku 6 i 9 lat, dla których stanowią rodzinę zastępczą. Małżonka wnioskodawcy pełniła służbę wojskową, ale gdy zachorowała, nie przedłużono z nią kontraktu.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, iż nie znalazło podstaw do zastosowania art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast jak wynika z art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę niniejszą rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
- a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
- b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
- a) gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
- b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
- c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Dodać należy, iż treść art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., w obecnym ich brzmieniu, w sposób istotny wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż zdaniem Sądu nie wystąpił w niej przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji.
Przede wszystkim należy wskazać, iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, w jakim konkretnie zakresie, co do jakich okoliczności postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, a także co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo należy mieć na uwadze, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wystąpienia przypadku uzasadniającego w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co więcej, z jej motywów nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez Kolegium badana.
Biorąc pod uwagę zakres dotychczas przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania dowodowego (ustalenie sytuacji rodzinnej Z.M. oraz sytuacji zdrowotnej jego małżonki będącej osobą wymagającą opieki, przeprowadzony wywiad środowiskowy) ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego powinno nastąpić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jeśli przykładowo wątpliwości organu odwoławczego wzbudziłaby kwestia zaistnienia materialnoprawnych przesłanek przyznania wnioskodawcy omawianego świadczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze może w tym celu zwrócić się do strony, bądź np. do innych organów o nadesłanie stosownej dokumentacji, czy też zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie Burmistrzowi.
Ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego przez organ wyższego stopnia nie narusza przy tym zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. W myśl tej zasady stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach, w jakich organ właściwy orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji.
Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z przywołaną wyżej zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia ewentualna odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.
Ponadto organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13 oraz WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., IV SA/Po 60/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na wynikające z art. 64e p.p.s.a. ograniczenie, w niniejszym postępowaniu Sąd nie mógł rozstrzygnąć co do zasadności wniosku Z.M. w ogóle, tzn. czy w okolicznościach niniejszej sprawy wnoszący sprzeciw mógł skutecznie ubiegać się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad małżonką. Jak już wskazano, powinno to uczynić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji co do istoty sprawy. Przy czym o ile w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie do jej merytorycznego rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów, organ odwoławczy może w tym zakresie skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 136 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.