Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 247/20

Uzasadnienie

1. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. M.W. (skarżąca) wystąpiła do Komisji Stypendialnej Studentów Uniwersytetu [...] o przyznanie jej stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości na rok akademicki 2019/2020.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Komisja Stypendialna (KS), działając na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 1, art. 86 ust. 2-3, art. 87, art. 88, art. 92 ust. 1 i 3, art. 93 ust. 1-3, art. 94, art. 95, art. 409 ust. 1 pkt 1, art. 414 ust. 1, art. 447 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1668 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.; dalej p.s.w.n.) w zw. z § 1 ust. 5, 6, § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1, 2, 6, § 4 ust. 1-6, § 5 ust. 1-3 i 6, § 6, § 7 ust. 1-3, 5, 6, § 10, § 11, § 12, § 13 Regulaminu świadczeń dla studentów Uniwersytetu, stanowiącego załącznik do zarządzenia Rektora Uniwersytetu z dnia [...] września 2019 r., nr [...] (dalej Regulamin) – nie przyznała M.W. stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia z Urzędu Pracy o posiadaniu statusu osoby bezrobotnej lub innego dokumentu potwierdzającego objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym dotyczącego jej ojca. W związku z tym brak było możliwości jednoznacznego stwierdzenia uprawnień skarżącej do pobierania wnioskowanego świadczenia.

1. 2. M.W. złożyła odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniosła, że dopełniła wszelkich formalności i zgromadziła dokumentację niezbędną do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.
2. 3. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Odwoławcza Komisja Stypendialna (OKS) utrzymała w mocy decyzję Komisji Stypendialnej z dnia [...] listopada 2019 r.
3. 3.1. Komisja Odwoławcza nie podzieliła stanowiska skarżącej co do kompletnego udokumentowania jej rodzinnej sytuacji dochodowej i majątkowej wskazując, że w myśl art. 87 ust. 1 p.s.w.n. oraz § 10 ust. 1 Regulaminu stypendium socjalne ma prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Na podstawie art. 87 ust. 2 p.s.w.n. oraz § 10 ust. 2 Regulaminu wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniająca do ubiegania się o stypendium socjalne nie może być niższa niż 1,30 kwoty, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), oraz wyższa niż 1,30 sumy kwot określonych w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z powyższym § 10 ust. 3 Regulaminu określa wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne w roku akademickim 2019/2020 na kwotę 1.051,70 zł. Oznacza to, że Komisja Stypendialna w tym roku akademickim przyznaje stypendia socjalne wszystkim studentom ubiegającym się o przyznanie świadczenia, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1.051,70 zł, co określa § 12 ust. 1 Regulaminu.
4. 3.2. Komisja powołała się na przepisy art. 88 ust. 4 p.s.w.n. oraz § 11 ust. 9 i 10 Regulaminu, zgodnie z którymi KS lub OKS odmawia przyznania stypendium socjalnego studentowi, którego miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jeżeli nie dołączy do wniosku o przyznanie stypendium socjalnego zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej swojej i rodziny. Wysokość dochodu, o której mowa w roku akademickim 2019/2020 wynosi 528,00 zł. Ustawa oraz podporządkowany jej Regulamin uwzględniają również przepis, w myśl którego KS lub OKS może przyznać studentowi stypendium socjalne w przypadku, o którym mowa w § 11 ust. 9 Regulaminu, jeżeli przyczyny niedołączenia do wniosku o przyznanie stypendium socjalnego zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i rodziny studenta były uzasadnione oraz student udokumentował źródła utrzymania rodziny (art. 88 ust. 5 p.s.w.n. oraz § 11 ust. 11 Regulaminu).
5. 3.3. Odnosząc się do zarzutów dotyczących postępowania Komisja Odwoławcza nie stwierdziła błędów w postępowaniu przeprowadzonym przez Komisję I instancji. W jej ocenie przedstawione przez skarżącą dokumenty nie pozwalały na rzetelne wyliczenie dochodu jej i rodziny. W związku z tym organ I instancji wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów umożliwiających wyliczenie dochodu jej matki oraz zaświadczeń potwierdzających status jej ojca, który w roku 2018 nie wykazał dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032 ze zm.). Ponadto, w związku z szacowanym dochodem rodziny skarżącej, który mógł stanowić kwotę mniejszą niż 528 zł, została zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej (OPS) o sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej i jej rodziny.

W odpowiedzi na to wezwanie strona przedstawiła dwa z pięciu dokumentów, o których uzupełnienie wnosiła Komisja. Skarżąca nie złożyła zaświadczenia z Urzędu Pracy o posiadaniu przez ojca statusu osoby bezrobotnej, dokumentu potwierdzającego objęcie ojca ubezpieczeniem zdrowotnym oraz zaświadczenia z OPS o sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącej i jej rodziny. Ponadto skarżąca złożyła oświadczenie, w którym jako argument niedostarczenia zaświadczenia z OPS o sytuacji dochodowej i majątkowej swojej i rodziny, przedstawia fakt odmowy wydania przez OPS takiego zaświadczenia. Wskazała też na brak możliwości wyliczenia zarówno przez OPS jak i urząd skarbowy dochodu osiąganego przez jej matkę z działalności rozliczanej na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym. Potwierdziła, że rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz działalności prowadzonej i rozliczanej przez matkę.

1. 3.4. Mając na względzie te okoliczności organ stwierdził, że dochód jej rodziny w przeliczeniu na jednego członka rodziny stanowi kwotę poniżej 528 zł, przy uwzględnieniu: a) dochodu zerowego strony i jej rodzeństwa, b) dochodu osiągniętego w 2018 r. przez matkę strony, w wysokości 836,33 zł miesięcznie, wynikającego z prowadzonej przez nią działalności rozliczanej na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym; c) dochodu osiągniętego w 2018 r. przez matkę strony w wysokości 378,29 zł miesięcznie, wynikającego z prowadzenia gospodarstwa rolnego o wielkości 1,6720 ha przeliczeniowego; d) dochodu zerowego ojca strony. Dochód rodziny skarżącej wyliczony na podstawie zebranych w sprawie dowodów i materiałów wyniósł 242,92 zł miesięcznie na jednego członka rodziny. W związku z tym, w świetle argumentów podniesionych przez skarżącą w oświadczeniu oraz złożonego zaświadczenia z dnia [...] października 2019 r. wystawionego przez OPS potwierdzającego, że rodzina nie korzysta ze wsparcia Ośrodka, Komisja po raz kolejny wezwała stronę do przedstawienia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o rodzinnej sytuacji dochodowej i majątkowej. Jednocześnie zobowiązano stronę do złożenia wyjaśnień co do źródeł dochodu jej ojca. Wezwanie Komisji z dnia [...] stycznia 2020 r. doręczono skarżącej 13 stycznia 2020 r. Czternastodniowy termin na uzupełnienie dowodów minął więc z dniem 27 stycznia 2020 r. We wskazanym terminie strona nie uzupełniła dokumentów.

1. 3.5. W ocenie organu odwoławczego brak zaświadczenia z OPS o sytuacji majątkowej i dochodowej rodziny skarżącej, w świetle dowodów stanowiących o dochodzie jej rodziny w kwocie poniżej 528 zł miesięcznie, stanowi o niewiarygodnym i niewystarczającym udokumentowaniu źródeł jej utrzymania, a co za tym idzie braku możliwości dokonania prawidłowych wyliczeń odnoszących się do jej miesięcznego dochodu, będącego podstawowym kryterium w sprawie o przyznanie stypendium socjalnego. Dochód w kwocie poniżej 528 zł, w ocenie ustawodawcy oraz Komisji Stypendialnej, stanowi kwotę niewystarczającą do utrzymania się w polskich realiach. W związku z tym osoba znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej posiada prawo do złożenia w ośrodku pomocy społecznej wniosku o objęcie pomocą społeczną. Ponadto student, którego rodzina jest objęta wskazaną pomocą może ubiegać się o przyznanie stypendium socjalnego, a w trakcie postępowania wyjaśniającego przedstawić dokumenty stanowiące o dochodzie jego i jego rodziny - w tym zaświadczenie z ośrodka pomocy społecznej o przyznanych środkach bądź o niekwalifikowaniu się rodziny studenta do objęcia pomocą przez OPS. Według Komisji Odwoławczej brak zaświadczenia z OPS o sytuacji majątkowej i dochodowej rodziny studenta stanowić może źródło podejrzeń o celowe ukrywanie dochodów przez studenta, który świadomie unika kontroli pracownika socjalnego bądź osiąganie przez studenta dochodów uzyskanych, których ujawnienie stanowiłoby o braku spełniania kryterium dochodowego.
2. 4. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła M.W., zarzucając jej:
3. 1) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
4. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżąca nie udokumentowała w wystarczający i wiarygodny sposób źródeł utrzymania jej i jej rodziny,
5. - art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ II Instancji uznał wyjaśnienia skarżącej dotyczące jej stanu majątkowego i dochodowego za niewystarczające,
6. - art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem prawa strony do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w sytuacji gdy rozpatrzenie niniejszej sprawy mogło nastąpić w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącą,
7. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie przez Komisję Odwoławczą w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w szczególności poprzez żądanie od skarżącej przedstawienia zaświadczenia z Urzędu Pracy o posiadaniu przez jej ojca statusu osoby bezrobotnej i uzależnienie od przedstawienia tego zaświadczenia wydania decyzji o przyznaniu stypendium, podczas gdy ojciec skarżącej nie był i nie jest zarejestrowany jako bezrobotny;
8. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 5 p.s.w.n. w zw. z § 11 ust. 11 Regulaminu przez ich niezastosowanie i żądanie od skarżącej przedłożenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej o sytuacji dochodowej i majątkowej studenta i rodziny studenta, podczas gdy przyczyny nieprzedłożenia tego dokumentu przez skarżącą były uzasadnione i znane organom, a sytuacja majątkowa skarżącej w sposób dostateczny wyjaśniona.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

1. 5. W odpowiedzi na skargę Odwoławcza Komisja Stypendialna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6. Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

7. Naczelną podstawą funkcjonowania systemu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów jest art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, który dotyczy przeznaczenia środków publicznych przewidzianych na pomoc materialną dla studentów w celu zapewnienia powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Rozwinięciem tej zasady są przepisy ustawy, regulaminów stypendialnych, przy czym Konstytucja pozostawia prawodawcy szeroki margines swobody regulacyjnej w zakresie tworzenia i wspierania systemu indywidualnej pomocy finansowej dla studentów oraz nie precyzuje bliżej, jakie warunki udzielania tej pomocy powinny zostać określone w ustawie.

Jedną z form pomocy materialnej jest stypendium socjalne, które zgodnie z art. 87 p.s.w.n. może otrzymać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu Rektor w porozumieniu z samorządem studenckim ustala wysokość miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniającą do ubiegania się o stypendium socjalne, która nie może być mniejsza od kwot wskazanych w punktach 1 i 2 tego przepisu. Zgodnie z ust. 3 art. 87 p.s.w.n. w szczególnie uzasadnionych przypadkach student może otrzymać stypendium socjalne w zwiększonej wysokości.

8. Przedmiotem sprawy i zrazem sporu jest uprawnienie skarżącej do otrzymywania takiego zwiększonego stypendium, bowiem "zwykłe" stypendium socjalne przysługuje jej bez wątpienia. Pomijając kwestie niesporne lub wprost wynikające z przytoczonych szeroko przez organ i skarżącą przepisów prawa problem sprawy, znajdujący wyraz w przyczynach odmowy przyznania skarżącej tego stypendium leży w wykładni i prawidłowym zastosowaniu przepisów art. 88 ust. 4 i ust. 5 p.s.w.n. (powtórzonych w Regulaminie), zgodnie z którymi rektor albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna odmawia przyznania stypendium socjalnego studentowi, którego miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli student ten nie dołączy do wniosku o przyznanie stypendium socjalnego zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej [...] o sytuacji dochodowej i majątkowej swojej i rodziny (ust. 4). Rektor albo komisja stypendialna lub odwoławcza komisja stypendialna może jednak przyznać studentowi stypendium socjalne w zwiększonej wysokości w przypadku jeżeli przyczyny niedołączenia do wniosku wskazanego zaświadczenia były uzasadnione oraz student udokumentował źródła utrzymania rodziny (ust. 5).

Jak wynika z decyzji organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko organu I instancji uznał, że studentka nie przestawiła wskazanego zaświadczenia, a przyczyny tego stanu rzeczy nie były uzasadnione w rozumieniu art. 88 ust. 5 p.s.w.n. Z kolei skarżąca, odnosząc się do tej najistotniejszej w sprawie i decydującej kwestii, podnosi, że nie przedstawiła stosownego zaświadczenia, bo nie mogła go uzyskać, jako że ona i jej rodzina nie korzystała z pomocy społecznej w okresie objętym dokumentacją wnioskową. W takiej sytuacji żądanie organu stypendialnego nie jest uprawnione a nieprzedstawienie zaświadczenia jest uzasadnione. Ponieważ pozostałe warunki (zwłaszcza kryteria dochodowe) uprawniające ją do otrzymywania stypendium socjalnego w zwiększonej wysokości zostały w sprawie spełnione, powinna je otrzymać.

9. Rozumowanie skarżącej jest poprawne wyłącznie formalnie, ale nie uwzględnia kontekstu funkcjonalnego (celowościowego) spornego świadczenia. Jego bowiem celem jest pomoc studentom, których realna, faktyczna sytuacja to uzasadnia. Detaliczna regulacja przewidziana art. 88 ust. 4 p.s.w.n. służy temu by tę sytuację oprzeć na ustaleniach pochodzących od organów mających wgląd w warunki bytowania i dochody rodziny. Jednocześnie klauzula przewidziana art. 88 ust. 5 p.s.w.n. ma na celu uelastycznienie formalnego rozwiązania, co pozostawione jest uznaniu administracyjnemu organu (Por. J. Woźnicki (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, tezy do art. 88, SIP LEX).

Oczywiste jest, że skoro skarżąca i jej rodzina nie korzystają ze świadczeń pomocy społecznej to właściwy organ tej pomocy nie posiada informacji o sytuacji dochodowej i majątkowej rodziny strony, co skutkuje brakiem możliwości otrzymania przez skarżącą zaświadczenia, o którym mowa w art. 88 ust. 4 p.s.w.n. Brak tego zaświadczenia nie jest jednak samoistną przesłanką odmowy przyznania stypendium, lecz jego powiązanie z pozostałymi dokumentami i informacjami pochodzącymi do strony, z których wynika, że dochód rodziny skarżącej (składającej się z rodziców i podkreślić należy studiujących dzieci) wyliczony na podstawie zebranych w sprawie dowodów i materiałów wyniósł 242,92 zł miesięcznie na jednego członka rodziny, przy czym dochód ten pochodzi wyłącznie od matki skarżącej, która prowadzi gospodarstwo rolne (ojciec skarżącej jest bezrobotny i nie uzyskuje żadnego dochodu, rodzeństwo zaś studiuje i też nie osiąga żadnego dochodu).

Kwota ta jest tak jaskrawie niska, że w sytuacji, w której rodzina nie korzysta z żadnego systemu wsparcia społecznego, w świetle zasad doświadczenia życiowego i powszechnej wiedzy o przeciętnych kosztach funkcjonowania rodziny nie jest możliwe by był to dochód realny.

10. Podkreślić należy, że stosujący przepisy procedury administracyjnej właściwy organ uczelni przyznający stypendium socjalne ma obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jednakże to do studenta należy wykazywanie stosownymi dokumentami żądanych przez organ informacji. Mając pełne prawo do zastosowania trybu przewidzianego w art. 88 ust. 4 p.s.w.n. organ wezwał skarżącą do złożenia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej. Ponieważ zaświadczenia to nie zostało złożone, w świetle wyżej wskazanych okoliczności, organ miał podstawy do tego, by wezwać skarżącą do udokumentowania realnych dochodów jej rodziny i przedstawienia wyjaśnień w zakreślonym terminie. Skarżąca nie udzieliła jednak wyjaśnień, które pozwoliłyby organowi na ocenę jego rzeczywistej sytuacji materialnej, zasłaniając się tylko formalnymi dokumentami, których specyfika polegała przede wszystkim na ryczałtowym sposobie obliczania dochodów z działalności rolniczej i zarazem braku możliwości przedstawienia zaświadczenia z ośrodka pomocy społecznej z powodu niekorzystania z tej pomocy. Dlatego organ, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego, prawidłowo uznał, że przedstawione przez skarżącą dokumenty nie obrazują rzeczywistej sytuacji majątkowej jej rodziny. W tej też perspektywie zasadnie ocenił brak przedstawienia przez stronę wskazanego wyżej zaświadczenia.

11. W świetle powyższych rozważań, uznać należy, że zarzuty i argumenty podniesione w skardze dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie są zasadne. Sąd uznał bowiem, że organ prawidłowo wyłożył przepisy art. 88 ust. 4 i 5 p.s.w.n. w powiązaniu ze wskazanymi w decyzji przepisami Regulaminu, przeprowadził postępowania administracyjne zgodnie z jego zasadami, gwarantując stronie prawo do czynnego w nim udziału i pozostając w ramach uznania administracyjnego wykazał brak podstaw do uwzględnienia wyjątku przewidzianego w art. 88 ust. 5 p.s.w.n., które to okoliczności i przesłanki zostały czytelnie i przekonywująco podane w uzasadnianiu wydanej decyzji. Sąd nie stwierdził również w sprawie innych naruszeń prawa obligujących go do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych też względów skarga, jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).