Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 249/20

Uzasadnienie

W dniu 15 stycznia 2020 r. Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród Działkowy [...] – podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne za IV kwartał 2019 r., złożył oświadczenie, w którym wskazał pobór wód podziemnych do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502, dalej jako: r.o.u.w.), tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego (Dyrektor Zarządu Zlewni) pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformował Rodzinny Ogród Działkowy [...], iż pobór wód na potrzeby Rodzinnych Ogrodów Działkowych należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. Ponadto w tym samym piśmie wezwano stronę do złożenia w terminie 7 dni korekty oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za okres III kwartału 2019 r. w celu naliczenia opłaty zmiennej. Pouczono również, iż w przypadku niezłożenia korekty we wskazanym terminie, opłata za pobór wód zostanie naliczona dla celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w.

W związku z nieotrzymaniem korekty do złożonego oświadczenia, organ w dniu [...] lutego 2020 r., na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310, ze zm., dalej jako: u.p.w.), ustalił Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] za okres IV kwartału 2019 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych ze wskazaniem celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. w wysokości 396,00 zł.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych oraz przyjętą zasadą naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Podniosła, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w., tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), gdyż pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw i powinien odpowiadać celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w.

Dyrektor Zarządu Zlewni nie uznał reklamacji i decyzją z dnia [...] marca 2020 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust.1 i 17 u.p.w., § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a r.o.u.w. oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: k.p.a.), określił Polskiemu Związkowi Działkowców opłatę zmienną w wysokości 396,00 zł za pobór wód podziemnych za okres IV kwartału 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej jako: "ustawa ROD") rodzinne ogrody działkowe (dalej jako: "ROD") są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokojeniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja Rodzinnych Ogrodów Działkowych, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

W związku z tym, że przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia "cele rolnicze" zasadne, zdaniem organu, jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Przykładowo ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych.

Nadto, zdaniem organu, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, a art. 3 ustawy ROD wśród podstawowych celów działalność ROD nie mówi o prowadzeniu działalności rolniczej.

Organ wskazał też, że objęcie terenów rodzinnych ogródków ochroną przewidzianą w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych również nie przemawia za przyjęciem, że jest prowadzona na nich działalność w "celach rolniczych". Istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak grunty rolne i leśne nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych.

Skargę na powyższą decyzję złożył Polski Związek Działkowców [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. a) art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez brak oznaczenia adresata w stosunku do jakiego podmiotu decyzja została wydana;
2. b) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w., zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit c) względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b u.p.w.;
3. c) art. 4 ustawy ROD, przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
4. d) art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze";
5. e) art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. przez bezzasadne zastosowanie;
6. f) § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. przez bezzasadne zastosowanie;
7. g) art. 274 pkt 3 lit. c), względnie także art. 274 pkt 3 lit. b), u.p.w. przez jego niezastosowanie;
8. h) § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 r.o.u.w. przez jego niezastosowanie;
9. i) art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię, przez nieuwzględnienie, że definicja pojęcia "cele rolnicze" jest szersza niż samo prowadzenie działalności rolniczej np. o prowadzenie ogródków przydomowych lub działkowych.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 249/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone przez organ z zachowaniem zasad określonych w k.p.a., w tym w art. 7, art. 77 §, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego spełnia w całości kryteria określone w art. 80 k.p.a.

Sąd wskazał, że strona skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] na pobór wód podziemnych w ilości 77040,00 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych.

Zdaniem Sądu, istota sporu sprowadza się do ustalenia celów, do jakich została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. Ponieważ przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia "celów rolniczych", Sąd uznał za konieczne odwołanie się do innych aktów prawnych. Wskazał, że z przepisów ustawy ROD wynika, iż rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek, dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy ROD).

Sąd wskazał, że podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 ustawy ROD zaliczając do nich:

1. 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych;
2. 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych;
3. 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans;
4. 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów;
5. 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych;
6. 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych;
7. 7) ochrona środowiska i przyrody;
8. 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach;
9. 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka;
10. 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

W ocenie Sądu, z przytoczonych przepisów wynika, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD. Za istotne Sąd uznał wprowadzenie w art. 12 ustawy ROD zakazu prowadzenia na terenach rodzinnych ogrodów działkowych działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej.

Wbrew stanowisku skarżącego ROD, zdaniem Sądu, za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 ustawy ROD, w myśl którego ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym.

Sąd zauważył, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 powyższej ustawy nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Dodatkowo Sąd zauważył, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 u.p.w. Mimo tego ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie.

W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, że organ zasadnie obciążył Rodzinny Ogród Działkowy [...] opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a r.o.u.w., nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, nie dotyczy natomiast nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Rodzinny Ogród Działkowy [...], w której – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 273 ust. 8 u.p.w., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów w następującym zakresie:

1. 1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądówadministracyjnych w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie ustalenia, że skarżący dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęto, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki, zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. zamiast ustalenia opłaty w całości, przy zastosowaniu art. 274 pkt 31 lit. c) u.p.w.,
2. 2) art. 2 pkt 2, art. 3, art. 4 ustawy ROD poprzez błędną wykładnię, a w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach Rodzinnych Ogrodów Działkowych nie mieści się w zakresie pojęcia pobór wód na cele rolnicze,
3. 3) art. 5 ustawy ROD w związku z art. 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię i w efekcie uznanie, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD, nie mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze". Pominięto zupełnie fakt, że pobierana woda nie jest uzdatniana i tym samym pobierana jest tylko dla celów rolniczych;
4. 4) art. 2 ustawy ROD, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia prowadzenie działalności, którą uznać można za cele rolnicze;
5. 5) art. 9 ust. 3 u.p.w. w związku z art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października, ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w ramach polityki wodnej poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, tj. obarczenie ROD kosztami za usługi wodne, ponad zwrot kosztów tych usług;
6. 6) art. 274 pkt. 2 lit. zj) u.p.w. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany;
7. 7) § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten nie powinien być stosowany;
8. 8) art. 274 pkt 3 lit.c) u.p.w. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany;
9. 9) § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w. poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie w sytuacji, gdy w rozpatrywanym stanie faktycznym i prawnym przepis ten powinien być zastosowany;
10. 10) art. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" poprzez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością gospodarczą;
11. 11) § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 20 grudnia 2013 r. w sprawie zwolnień od podatków towarów i usług oraz warunków stosowania tych zwolnień, przez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie do wykładni pojęcia "pobór wód na cele rolnicze" poprzez przyjęcie, że pojęcie celu rolniczego należy utożsamiać z działalnością rolniczą;
12. 12) § 68 ust. 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 6 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niezastosowanie, pomimo że przepisy te wskazują na rolniczy cel wykorzystania gruntów w ROD.

Mając na względzie powyższe zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w przypadku uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przez uwzględnienie złożonej skargi. Strona wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". W związku z tym treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę do wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Za pomocniczym sięgnięciem do tej ustawy na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, przemawia – zdaniem strony – przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji.

W ocenie strony skarżącej, oba akty służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych, związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Strona podkreśliła też, że pobierana woda nie jest uzdatniana, a zatem nie służy innym celom jak tylko do nawadniania upraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sąd pierwszej instancji stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Pod pojęciem oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej należy rozumieć sytuację, w której brak jest jakichkolwiek wątpliwości przy ocenie szans uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, do jakich celów następuje pobór wód podziemnych, dokonywany przez stronę skarżącą na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego. W tej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni w zaskarżonej decyzji określił wysokość opłaty zmiennej w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w., a więc przyjmując, że pobór wody następuje do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 rozporządzenia, określonych w PKD. Natomiast w ocenie strony skarżącej, pobór wód następuje do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w., w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej istotne znaczenie ma zatem cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. Ponadto, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 1789/20).

W przepisach u.p.w. ustawodawca posługuje się dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Zgodnie z art. 34 pkt 12 u.p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej" w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. W powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", a następnie używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/20, zgodnie z którym racjonalny ustawodawca nie nadaje temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń. Nie można więc przyjąć, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" jest równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) z wód na potrzeby działalności rolniczej". W art. 34 pkt 12 u.p.w. ustawodawca przyjął założenie, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym". Oznacza to, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy.

W tym miejscu, za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, że art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w. i § 5 pkt 38 r.o.u.w. określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.w., zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 3 u.p.w. zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w powyższych przepisach, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód.

Takie zastrzeżenie nie wynika z art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w. i § 5 pkt 39 r.o.u.w. Zgodnie z powołanym art. 34 pkt 12 u.p.w. do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. Powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji porównanie art. 274 pkt 3 lit. c) Prawa wodnego i § 5 pkt 39 rozporządzenia z art. 274 pkt 3 lit. b) Prawa wodnego i § 5 pkt 38 rozporządzenia w związku z art. 34 pkt 12 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. Treść decyzji, którą udzielono pozwolenia wodnoprawnego ma więc tutaj istotne znaczenie.

W niniejszej sprawie pobór wód przez stronę skarżącą odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty z [...] stycznia 2014 r. Zgodnie z art. 5 ustawy o ROD, rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych. Ochrona przewidziana w tej ustawie, do której odwołuje się art. 5 ustawy ROD polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Zdaniem Sądu, trudno przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w celu innym niż rolniczy. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że podstawy wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione. W zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni błędnie określono wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w., zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39. Wobec tego należało uznać, że zasadnie są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, w ramach których strona skarżąca zakwestionowała błędne zastosowanie lub błędną wykładnię u.p.w., r.o.u.w., a także ustawy ROD oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Regulacje zawarte w powołanych aktach prawnych były wystarczające do ustalenia w tej sprawie zakresu pojęcia "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw". Zbędne było zatem odwołanie się do przepisów ustawy o podatku od towarów i usług i wskazanych w skardze kasacyjnej rozporządzeń. Przepisy te nie miały bowiem w niniejszej sprawie zastosowania.

W związku z uznaniem zasadności skargi kasacyjnej, na podstawie art. 179 a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w całości (punkt 1 sentencji). Nadto Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] marca 2020 r. została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa i uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkt 2 sentencji).

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 657 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego tj. 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu o skargi, 100 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty kancelaryjnej od złożonego wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od złożonej skargi kasacyjnej, 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego oraz 340 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, które ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) za prowadzenie sprawy w I instancji i wniesienie skargi tj. na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b. Ustalając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej są miał na uwadze stopień charakter sprawy i nakład pracy, w szczególności w związku z sporządzeniem i wniesieniem skargi.