Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 czerwca 2023 r., II SA/Go 252/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r.

Sprawa

sprawy ze sprzeciwu I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Skład

Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] stycznia 2023r., nr [...] – na podstawie m.in. art. 17 ust. 1-1b i 3-3d, art. 24 ust. 4, art. 32 ust. 2ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej k.p.a.) – odmówił I.M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką H.L. na okres do 1 października 2022 r. do odwołania.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni przedłożyła kopię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki oraz oświadczenie, że matka jest wdową, jej rodzice nie żyją, oprócz wnioskodawczyni ma jeszcze dwoje dzieci. Wnioskodawczyni nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności ani uprawnień emerytalno-rentowych, zasiłku stałego, nie pobierała świadczenia opiekuńczego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej czy gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką od dwóch lat, opieka polega na częstych wyjazdach na wizyty i badania lekarskie, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania, praniu, paleniu w piecu.

Na podstawie przeprowadzonego w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że H.L. ma 80 lat, jest wdową i mieszka sama. Od dwóch lat choruje na nowotwór złośliwy żołądka i jest w trakcie chemioterapii. Wnioskodawczyni pozostaje do dyspozycji matki przez całą dobę, posiada samochód, w związku z czym może w krótkim czasie dojechać do matki. Wnioskodawczyni jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad matką: robi zakupy, przygotowuje ciepłe posiłki zgodne z dietą matki, załatwia sprawy urzędowe, ustala terminy i dowozi na wizyty lekarskie, pali w piecu, wykupuje i dawkuje leki, uczestniczy w wizytach kontrolnych oraz utrzymuje porządek w mieszkaniu. H.L. wymaga opieki drugiej osoby. Zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką ma charakter stały i uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Do rodzinnego wywiadu środowiskowego dołączono oświadczenie wnioskodawczyni o czynnościach podejmowanych w związku ze sprawowaną opieką.

W tak ustalonym stanie faktycznym w ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie została spełniona przesłana wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż z przedłożonego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawczyni wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...] grudnia 2020 r. (tj. gdy ukończyła 77 lat), a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2022 r. Przy czym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014r., poz. 1443), nie oznacza w żadnym razie, aby w obecnym stanie prawnym świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym, który nie został dotknięty niepełnosprawnością w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 października 2022 r. do odwołania, ponieważ niepełnosprawność matki istnieje od [...] grudnia 2020 r. (od roku w którym ukończyła 77 lat). Z kolei w okresie od 1 października 2022 r. do 5 października 2022 r. przesłanką do odmowy przedmiotowego świadczenia była okoliczność, iż matka wnioskodawczyni nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2022 r.

Po wniesieniu przez I.M. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 i § 2a k.p.a., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż wątpliwości w sprawie nie budzi fakt, iż wnioskodawczyni - córka niepełnosprawnej, jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny i zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż strona nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Kolegium z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest szeroki i uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej nawet w częściowym zakresie.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na dokonaną przez organ pierwszej instancji nieprawidłową interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r., tzn.bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Kolegium oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu pierwszej instancji. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące, co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Dlatego, według organu odwoławczego, w sprawie zaistniała podstawa do uwzględnienia odwołania, gdyż powołanym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w sprawie.

Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż zauważone braki w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, stanowiące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie mogły być usunięte przez organ odwoławczy, gdyż przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przekraczałoby ramy postępowania odwoławczego (art. 136 § 4 k.p.a.).

Od powyższej decyzji SKO I.M. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W ocenie strony organ odwoławczy powinien wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, gdyż dysponował materiałem dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie: CBOSA).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter oceny, jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA).

Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przy czym, w świetle w art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA).

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 K.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co do tego, że H.L., będąca wdową, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] października 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe (k. 10), że opiekę nad niepełnosprawną matką, ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji, sprawuje skarżąca (oświadczenie – k. 8-8a i kwestionariusz wywiadu środowiskowego, k. 26-26b), że skarżąca jest osobą na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (zachodzą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), a także że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Ponadto Kolegium stwierdziło też, że według ustalonego stanu faktycznego, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą jest szeroki i uniemożliwia podjęcie przez nią aktywności zawodowej, a zatem nie stwierdził, aby nie została spełniona którakolwiek z przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Natomiast nie podzieliło SKO stanowiska organu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie SKO po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r. - oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Jak zatem z powyższego wynika uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. Co prawda SKO w końcowej części uzasadnienia decyzji kasacyjnej podało, że nie mogło zastosować art. 136 k.p.a., gdyż stwierdzone braki w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji były tak znaczące, że uzupełnienie materiału dowodowego przekraczałoby ramy postępowania odwoławczego. Jednak Kolegium nie wskazało o jakich braków to dotyczy, a wręcz z opisanej wcześniej treści decyzji SKO jednoznacznie wynika, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany i według oceny SKO nie budzi on wątpliwości na tle znajdującego w sprawie zastosowanie stanu prawnego. Z powyższych względów nie znalazło w sprawie potwierdzenia, aby konieczne było uzupełnienie w sprawie materiału dowodowego, a w istocie podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, była kwestia interpretacji przepisów prawa. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, w takiej bowiem sytuacji organ II instancji powinien orzec merytorycznie. Jeżeli zaś zgromadzony jest materiał dowodowy w sprawie, nie budzi on wątpliwości to orzeczenie przez organ odwoławczy merytorycznie nie narusza zasady dwuinstancyjności.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w badanej sprawie SKO nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a.