Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 254/20

Uzasadnienie

1. 1. Rada Miejska, powołując się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250; aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1439; dalej u.c.p.g.), podjęła w dniu 16 września 2016 r. uchwałę nr XII/124/2016 w sprawie "regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy" (treść regulaminu stanowi złącznik do tej uchwały).
2. 2. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy, zarzucając jej:
3. I. istotne naruszenie prawa materialnego przez przekroczenie ustalonego tym przepisem zakresu delegacji ustawowej, w szczególności przepisów art. 4 u.c.p.g. przez niewskazanie w uchwale obowiązków wynikających z poszczególnych przepisów:
4. - selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady (§ 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a u.c.p.g.),
5. - selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt b u.c.p.g.),
6. - mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt d u.c.p.g.),
7. - rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (art. 4 ust. 2 pkt 2 pkt 2 u.c.p.g.),
8. - utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g.),
9. - częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g.),
10. - innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.),
11. - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.),
12. - wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.);

a przez to naruszenie przepisów ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.);

II. naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na treść podjętej uchwały, przez jej podjęcie w warunkach niedostosowania regulaminu do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia Uchwałą numer XXX/280/12 Sejmiku Województwa z 10 września 2020 r. "w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami Województwa na lata 2020 - 2017 z perspektywą do 2020 roku".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty Prokuratora są bezzasadne, częściowo nie skonkretyzowane, a nadto nie dotyczące całej uchwały. Odnosząc się do zarzutu niewskazania wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami organ wskazał, że gmina jest członkiem Związku Międzygminnego [...], któremu przekazano kompetencje unormowane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenia prawa uznaje się w szczególności naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

1. 5. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g., które w dalszej części uzasadnienia przytaczane są w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podejmowania. Oceny legalności zaskarżonego aktu dokonuje się bowiem według stanu na dzień jego podjęcia. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
2. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
3. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
4. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
5. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
6. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
7. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
8. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
9. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
10. 4) (uchylony)
11. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
12. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
13. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
14. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2a u.p.c.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

6. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

Wskazać jednak należy, że przy kontroli kompetencji uchwałodawczej gmin istotne znaczenie mają gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKL) - prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzoną im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Z gwarancji tych wyprowadza się normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych.

W ocenie Sądu przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3). Dlatego stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego nie znajduje oparcia w powołanych wyżej normach konstytucyjnych, jak i postanowieniach EKL. Takie zbyt rygorystyczne i formalistyczne podejście nie tylko ogranicza chronioną aktami prawnymi najwyższej rangi samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, ale prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17).

7. Odnosząc się do skargi Prokuratora Rejonowego należy zgodzić się z ze stanowiskiem organu, że brak jest w skardze powiązania zarzutów i wskazanych w nich przepisów ustawy z przepisami zaskarżonej uchwały, wobec czego skarga jest ogólnikowa i nie sposób dowiedzieć się z niej, które konkretnie przepisy uchwały, zdaniem skarżącego, istotnie naruszają prawo. Od organu powołanego do ochrony praworządności i zarazem umocowanego do wnoszenia skargi w trybie szczególnym należy wymagać formułowania skargi w taki sposób, który wskazuje dokładnie przedmiot zaskarżenia i stojące za nim argumenty prawne.

8. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedostosowania zaskarżonej uchwały do planu gospodarki odpadami wskazać należy, że gmina jest członkiem Związku Międzygminnego [...]. W myśl art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują organy tego związku. W dniu 8 czerwca 2016 r. Zgromadzenie tego związku międzygminnego podjęło uchwałę nr VI/40/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego [...] (Dz. Urz. Woj. z 2016 r., poz. 1249). W § 1 regulaminu ustalono zakres przedmiotowej uchwały wskazując, że regulamin określa zagadnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1a, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.p.c.g.

Z powyższego wynika, że brak w zaskarżonej uchwale szczegółowych regulacji w zakresie wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 2 pkt 5) nie wynika z uchybienia organu gminy, lecz z faktu, że zagadnienia te są przedmiotem regulacji regulaminu podjętego przez Związek Międzygminny, który jest aktem prawa miejscowego. Z tego samego powodu nie należało do kompetencji rady gminy określanie szczegółowych zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 2a u.p.c.g.).

Ponadto art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Dodany bowiem został przez art. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1579) i wszedł w życie w dniu 6 września 2019 r. Przy czym zgodnie art. 9 ust. 1 powyższej ustawy rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.

9. Przepisami uchwały (załącznika), które istotnie naruszają prawo są § 24 w zakresie użytego w tym przepisie zwrotu "oraz właściciele lub najemcy lokali" oraz § 27 w zakresie użytego w tym przepisie zwrotu "uciążliwości dla osób trzecich (sąsiadów)". Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, ma obowiązek wskazywać adresatowi regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania dotyczący obowiązków.

W tych ramach mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczące uprzątania błota, śniegu i lodu lub innych zanieczyszczeń, jak i obowiązki dotyczące mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Niezgodne z ustawą jest jednak użyte w § 24 uchwały sformułowanie "właściciele lub najemcy lokali", które koliduje z definicją "właściciela nieruchomości" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zapis § 24 w tym zakresie stanowi zatem niedozwoloną modyfikację (zawężenie) definicji ustawowej i z tych względów istotnie narusza prawo.

Z kolei użycie w § 27 takiego sformułowania jak "uciążliwości dla osób trzecich (sąsiadów)" może powodować poważne problemy interpretacyjne w szczególności dotyczące zakresu znaczeniowego terminu "uciążliwości", a w konsekwencji problemy z określaniem zakresu normowania i zakresu zastosowania tego przepisu. Ponieważ kwestia ta wiąże się z pojęciem tzw. immisji pojawia się problem kolizji zapisu regulaminu ze sposobami ochrony przewidzianymi przepisami prawa cywilnego (tzw. prawo sąsiedzkie), których to regulamin nie może dotyczyć.

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 24 oraz § 27 uchwały we wskazanym w punkcie I wyroku zakresie.

W pozostałej części uchwała nie zawiera wad prawnych o charakterze istotnym w przedstawionym wyżej rozumieniu, co prowadziło do oddalenia dalej idącej skargi, o czym orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.