Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13, 15 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 – określanej dalej jako u.d.p.), uchwały Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr XII/101/2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015. 1013 z 2 czerwca 2015 r. – określanej dalej jako uchwała RM z dnia 27 maja 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 - określanej dalej jako k.p.a.), Prezydent Miasta wymierzył Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. administracyjną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (kategoria drogi: gminna) z przekroczeniem terminu oraz powierzchni zajęcia określonych w zezwoleniu zarządcy drogi w celu prowadzenia robót związanych z inwestycją polegającą na ułożeniu kanalizacji sanitarnej w terminie od dnia 8 września 2018 r. do dnia 20 września 2018 r., tj. 13 dni w wysokości 58 890 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, a następnie wskazał, że pismem z dnia [...] października 2019 r. organ – w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a. – wezwał Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o. do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, w celu wykonania czynności urzędowych i właściwego rozstrzygnięcia sprawy to jest dostarczenia danych, pozwalających stwierdzić jaki dokładnie obszar (teren) pasa drogowego ul. [...] podlegał zajęciu przez wykonawcę i jaka w związku z tym była według strony powierzchnia zajęcia pasa drogowego. Pełnomocnik strony stawił się w organie w dniu 4 listopada 2019 r. i podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu złożonym w dniu 28 lutego 2019 r. Pełnomocnik strony nie odniósł się jednak w żaden sposób do kwestii zajmowanej powierzchni, mimo zapytania organu powtórzył jedynie, że podtrzymuje stanowisko z pisma.
Dalej organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadził dowód z oględzin pasa drogowego ul. [...], podczas których ustalił, iż pas drogowy ul. [...], na podstawie odrębnych zezwoleń na zajęcie pasa, został doprowadzony do poprzedniego stanu użyteczności, zagospodarowany i uporządkowany. Część odcinka ul. [...] została zaasfaltowana w ramach inwestycji Miasta. Organ zaznaczył również, że pracownicy Wydziału Dróg Urzędu Miasta, wykonując czynności kontrolne, polegające na sprawdzeniu zajętej powierzchni pasa drogowego mają na wyposażeniu zarówno kółko miernicze, jak też taśmy miernicze. Przeprowadzenie pomiarów w pasie drogowym ulicy [...] w trakcie prowadzonych robót polegało na obmierzeniu skrajnych krawędzi nielegalnie zajętego pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez zarządcę drogi powierzchni całej szerokości pasa drogowego ul. [...] (całej szerokości działki [...] od ogrodzenia do granicy z działką nr [...]) na odcinku o szerokości 30 mb.
Rozległość oraz sposób prowadzenia robót przez głównego wykonawcę firmę D sp. z o.o. uniemożliwiła pracownikom wejście na teren działki w celu wykonania dokładniejszych pomiarów. Ze względów bezpieczeństwa (głębokie wykopy, pracujące maszyny, rozwinięte przewody), jak również stanu nawierzchni (nierówności, usypane skarpy, koleiny) było to niemożliwe. Organ wskazał, że prowadzone wykopy przekroczyły granice działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] (zajętej bez zezwolenia zarządcy drogi) i prowadzone były równolegle na przylegającej działce nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] (zajętej bez zezwolenia zarządcy drogi). Fakt ten nie stanowi jednak o ułomności przeprowadzonego postępowania. Zdaniem organu należy przyjąć, że skoro teren zajmowany był w sposób uniemożliwiający wejście zarządcy drogi, to wyłączony był on również ze swojej funkcji, czyli zajęty na wyłączność bez zgody zarządcy drogi.
Następnie organ wyjaśnił, że uwzględnił 2 etapy zajęcia pasa drogowego różnicując powierzchnię przyjętą do obliczeń:
- - w okresie od 8 do 9 września 2018 r. (30 mb x 6,5 mb = 195 m2).
- - w okresie od 10 do 20 września 2018 r. (22 mb x 6,4 mb =143 m2).
Szerokość w obu etapach jest niezmienna i wynika z szerokości działki ul. [...], natomiast od 10 września 2018 r. zmniejszono długość zajmowanego odcinka ul. [...]. Nie wynikało to jednak ze zmniejszenia zakresu wykonywania robót przez wykonawcę. Organ pomniejszył powierzchnię o teren zajęty przez stronę od 10 września 2018 r. na podstawie odrębnego zezwolenia wydanego stronie. Biorąc pod uwagę okres jaki upłynął od zajęcia pasa drogowego oraz usunięcie przedmiotu nałożonej kary (zakończenie robót, zwolnienie i odtworzenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności), organ wskazał, że nie ma możliwości uzupełnienia dowodów o wykonane obmiary.
Na koniec organ I instancji dodał, że ustalił karę pieniężną stanowiącą 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni wynoszącej 216,00 mb, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego (10 dni).
Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. odwołanie wniosło Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, a w sytuacji nieuwzględnienia powyższych wniosków - o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji strona odwołująca zarzuciła naruszenie:
- a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, tj. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy, zarówno w zakresie rzekomo zajętej bez zezwolenia powierzchni, jak i czasookresu zajmowania pasa oraz przez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;
- b) art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie spornej decyzji w tym przez niewykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości podstaw prowadzących do wydania przedmiotowej decyzji;
- c) art. 81a k.p.a. przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony mając na uwadze pozostające i niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;
- d) art. 40 u.d.p. przez niezastosowanie wskazanego sposobu obliczenia w przypadku uznania przez organ, że doszło w sposób niebudzący wątpliwości do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydanie przez organ I instancji decyzji odnośnie powierzchni zajmowanej działki, tj. powierzchnia 195 m2 w okresie 8-9 września 2018 r. i powierzchnia 143 m2 w okresie 10-20 września 2018 r. i w konsekwencji naliczenie stronie kary pieniężnej w wysokości 58 890 zł nie zostało uzasadnione i udokumentowane jakimikolwiek zobiektywizowanymi i rzetelnymi danymi, pomiarami, badaniami czy inwentaryzacją pozwalającą stwierdzić jaki dokładnie obszar (teren) pasa drogowego w ul. [...] faktycznie podlegał zajęciu przez wykonawcę i jaka w związku z tym powinna być naliczona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego przedmiotowej ulicy. Zdaniem pełnomocnika ciężko bowiem uznać, że tym dowodem może być dowód z oględzin pasa drogowego ul. [...] przeprowadzony w dniu [...] listopada 2019 r., kiedy to jak sam przyznał w uzasadnieniu organ "pas drogowy ul. [...] na podstawie odrębnych zezwoleń został doprowadzony do poprzedniego stanu użyteczności zagospodarowany i uporządkowany".
Tym samym nie sposób zgodzić się, że dowodem na okoliczność rzekomego zajęcia pasa drogowego ul. [...] zarówno w zakresie czasookresu jak i powierzchni może być dowód z oględzin dokonany ponad 14 miesięcy od dnia wskazanego w decyzji. Dodatkowo strona zauważyła, że sam organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "nie ma możliwości uzupełnienia dowodów o wykonane obmiary", a powierzchnia przyjęta do obliczeń została ustalona w przybliżeniu. Jednocześnie skoro nie ma możliwości wykonania obmiarów, które są podstawą do określenia wysokości kary to w żadnej mierze przedmiotowa decyzja nie może się ostać i prowadzić do sytuacji, że strona postępowania będzie obciążona sankcją z tego tytułu.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13, 15 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p., uchwały RM z dnia 27 maja 2015 r. wydało dnia 25 marca 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. i wskazał, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przepis art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust 4-6. Sankcję za naruszenie obowiązków wynikających z dyspozycji art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. określa art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten wprowadza odpowiedzialność administracyjną za popełnienie jednego z trzech wskazanych poniżej naruszeń, a mianowicie zajęcie pasa drogowego:
- 1) bez zezwolenia zarządcy drogi;
- 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi;
- 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi.
Konsekwencją stwierdzenia przez zarządcę drogi jednego z powyższych naruszeń jest wydanie przez ten organ decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10-krotności należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego.
Z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia.
Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Powołując się na poglądy orzecznictwa organ
II instancji wskazał, że okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Nie ma natomiast przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, iż zarówno w sentencji skarżonej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi dotyczy terminu od dnia 8 września 2018 r. do dnia 20 września 2018 r. tj. okres trzynastu dni. Powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosiła z uwzględnieniem dwóch etapów zajęcia pasa drogowego różnicując powierzchnię przyjętą do obliczeń:
- - w okresie od 8 do 9 września 2018 r. (30 mb x 6,5 mb = 195 m2),
- - w okresie od 10 do 20 września 2018 r. (22 mb x 6,4 mb = 143 m2).
W związku z tym, że pas drogowy ul. [...], na podstawie odrębnych zezwoleń na zajęcie pasa, został doprowadzony do poprzedniego stanu użyteczności, zagospodarowany i uporządkowany oraz biorąc pod uwagę okres jaki upłynął od zajęcia pasa drogowego oraz usunięcie przedmiotu nałożonej kary (zakończenie robót, zwolnienie i odtworzenie pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności), Kolegium uznało, że nie ma możliwości uzupełnienia dowodów o wykonane obmiary. Stwierdziło, że po zakończeniu robót związanych z inwestycją polegającą na ułożeniu kanalizacji sanitarnej, nie jest możliwe po upływie 14 miesięcy na podstawie aktualnego stanu pasa drogowego dokonanie pomiaru zajęcia pasa drogowego przez wykopy, materiały i ciężki sprzęt budowlany, jakie miało miejsce w terminie od 8 września 2018 r. do 20 września 2018 r. Zgodziło się też z organem I instancji, że skoro teren zajmowany był w sposób uniemożliwiający wejście zarządcy drogi, to wyłączony był on również ze swojej funkcji, czyli zajęty na wyłączność bez zgody zarządcy drogi.
Prowadzenie robót budowlanych wyłączało we wskazanym zakresie możliwość korzystania z pasa drogowego przez innych uczestników. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej teren prac był fizycznie wyłączony z użytkowania przez zastosowanie zarówno ogrodzeń metalowych, taśm oraz poprzez dokonanie głębokich wykopów, pracę ciężkiego sprzętu budowlanego i składowanie materiałów budowlanych. Dopiero całkowite uporządkowanie terenu po wykonanych pracach zniosło stan zajęcia pasa drogowego i umożliwiło korzystanie z pasa drogowego przez innych uczestników. Analiza dokumentacji fotograficznej wykonanej w poszczególnych dniach, dokonana z uwzględnieniem stanowiących istotne punkty odniesienia dla oceny zakresu zajętego obszaru elementów charakterystycznych stanowi potwierdzenie powyższych stanowisk i wyjaśnień organu I instancji. W szczególności dotyczy to takich elementów jak każdorazowo widoczne na wykonanych w poszczególnych dniach fotografiach znaki drogowe, to jest: znak informacyjny D-15 (przystanek autobusowy), znak zakazu B-33 (ograniczenie prędkości) oraz znak ostrzegawczy A-7 (ustąp pierwszeństwa), a także zabudowania zlokalizowane wzdłuż ulicy [...], za znakiem B-33, które wraz z widoczną otaczającą je przestrzenią wskazują na okoliczność zajmowania pasa drogowego w zakreślonej przez organ powierzchni w poszczególnych dniach.
Podsumowując Kolegium uznało, że okoliczności niniejszej sprawy zostały przez organ I instancji prawidłowo udowodnione i ocenione na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w toku postępowania. Dokonane w sprawie przez organ I instancji czynności kontrolne i oględziny zostały potwierdzone zarówno protokołami, jak i materiałem fotograficznym, który znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2018 r. i [...] października 2018 r., kserokopia mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500, kserokopia wyrysu dla działki [...]. Organ wskazał, iż o przeprowadzonych kontrolach skarżący nie był zawiadamiany, ponieważ miały one miejsce przed wszczęciem postępowania, gdzie ich celem była kontrola pasa drogowego i w konsekwencji wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem powierzchni i terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 80a oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do naruszenia przepisu art. 40 u.d.p. poprzez niezastosowanie wskazanego sposobu obliczania powierzchni organ wskazał, że w świetle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, skarżący nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień pracowników organu I instancji w zakresie ustalenia pomiarów zajęcia pasa drogowego, bowiem z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, iż podczas kontroli czy też przeprowadzanych oględzin pasa drogowego, pomiarów powinni dokonać wyłącznie geodeci zamiast pracowników organów wykonujących swoje obowiązki. Skoro ustawodawca przyjął, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia o powierzchni mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie powierzchni 1 m2 pasa drogowego, nie dokonując jakiegokolwiek zróżnicowania, to tym samym ustawodawca przyjął możliwość zaokrąglenia powierzchni zajęcia pasa drogowego do 1 m2 oraz sam założył, iż pomiar powierzchni zajęcia pasa drogowego nie musi być dokonany przez geodetę (art. 40 ust. 4-6 u.d.p.).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o. o., w której zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- - art. 40 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego było zasadne, w tym wydanie decyzji wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż ilość powierzchni zajętej bez zezwolenia jest bezsporna, podczas gdy de facto zakres zajętej powierzchni nie został udowodniony w całym okresie, za który wymierzono karę;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności w postaci niewykazania przez organ rzeczywistej ilości zajętej bez pozwolenia powierzchni i tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy i tym samym przerzucenie w tym zakresie odpowiedzialności w zakresie naprowadzenia środków dowodowych na skarżącego w sytuacji, w której pomimo czynnego udziału w czynnościach przez skarżącego, które miały miejsce w dniu [...] listopada 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. i zważywszy, że od wszczęcia pierwszego postępowania w sprawie upłynął ponad rok (wszczęcie pierwszego postępowania [...] września 2018 r.) nie było możliwości naprowadzenia przez skarżącego jakichkolwiek środków dowodowych chociażby w postaci dowodu z opinii geodety w tym zakresie również organ I instancji nie przeprowadził żadnych dowodów w sprawie i oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie dokumentacji fotograficznej ustalając jedynie w przybliżeniu ilość zajętej powierzchni i wskazując dodatkowo, że wykonana dokumentacja fotograficzna ma charakter wyłącznie poglądowy, a jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji [...] z protokołów kontroli z 2018 r. nie wynika jaka była powierzchnia zajęcia pasa drogowego w sytuacji, w której to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co miało istotny wpływ na wynik tej sprawy;
- - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez wydanie decyzji, która narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej z uwagi na brak poinformowania skarżącego w momencie wykonywania czynności kontrolnych w tym dokumentacji fotograficznej w 2018 r., że zostanie wszczęte postępowanie administracyjne związane z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia, uzyskanie takiej informacji pozwoliłoby skarżącemu na tamtym etapie naprowadzenie środków dowodowych w postaci opinii geodety;
- - art. 77 k.p.a. przez brak zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, jak i brak wnikliwej jego oceny, w tym w szczególności przyjęcie, że z dokumentacji fotograficznej, która zdaniem organu administracji ma jedynie charakter poglądowy wynika powierzchnia zajętego pasa drogowego bez zezwolenia;
- - art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie spornej decyzji w tym przez niewykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości podstaw prowadzących do wydania przedmiotowej decyzji.
- - art. 81a przez niezastosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony mając na uwadze pozostające i niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i tym samym uznanie, że to skarżący z uwagi na brak naprowadzenia środków dowodowych co z uwagi na upływ czasu stało się niemożliwe obciążona jest negatywnymi konsekwencjami wydanej decyzji w oparciu jedynie o przypuszczenia organu administracji publicznej, poczynione na podstawie dokumentacji fotograficznej;
- - art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że z dokumentacji fotograficznej wynika zakres zajętej powierzchni pasa drogowego bez zezwolenia przez okres czasu za który wymierzono opłatę.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta wymierzającą skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] z przekroczeniem terminu oraz powierzchni zajęcia określonych w zezwoleniu zarządcy drogi w okresie od 8 września 2018 r. do 20 września 2018 r. w wysokości 58 890 zł.
Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 u.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego: z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. prowadzenia robót w pasie drogowym) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.
Nie budzi wątpliwości w sprawie, że skarżąca w okresie od 8 września 2018 r. i 20 września 2018 r. zajmowała drogę publiczną, tj. ul. [...] w związku z prowadzeniem robót w pasie drogowym z przekroczeniem terminu określonym w zezwoleniu oraz o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, co w sposób oczywisty potwierdza zgromadzona dokumentacja fotograficzna oraz protokół z dnia [...] listopada 2018 r. w którym z udziałem pełnomocnika strony stwierdzono, że roboty zostały zakończone 21 września 2018 r. Istota sporu sprowadzała się więc do wielkości powierzchni zajętego pasa drogowego, co przekładało się w konsekwencji na wysokość wymierzonej kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.
Podkreślenia wymaga, iż organ przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcia pasa drogowego albo za przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę.
W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu oraz w zakresie większym niż to wynika z zezwolenia 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w k.p.a., co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnoadministracyjnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia albo z jego przekroczeniem winno być precyzyjne udokumentowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r., VI SA/Wa 1395/19).
Organ nie może uchylić się od rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia wymienionych powyżej okoliczności, warunkujących nałożenie kary administracyjnej i obciążać obowiązkami dowodowymi, względnie konsekwencjami niedokładnego przeprowadzenia czynności dowodowymi w tej sferze, podmiot na który jest nakładana kara administracyjna. W odniesieniu do tych okoliczności niezasadne jest powoływanie się na konieczność współdziałania strony z organem wskazany w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., II GSK 756/16. Powyższy wyrok zapadł bowiem w sprawie kary pieniężnej wymierzanej na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Postępowanie to cechuje się specyficznymi uregulowaniami jeśli chodzi obowiązki dowodowe przedsiębiorcy prowadzącego transport drogowy, a ponadto wspomniana konstatacja co do obowiązku współdziałania i konsekwencji z tego wywodzonych odnosiła się do okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, znanych jedynie stronie, a nie do okoliczności stanowiących przesłankę odpowiedzialności.
Oznacza to, że w sytuacji, gdy strona zakwestionowała prawidłowość ustaleń, w zakresie powierzchni zajętego przez nią pasa drogowego, nawet jeśli uczyniła to w sposób ogólnikowy, organ powinien dochować szczególnej staranności przy gromadzeniu dowodów, tak aby precyzyjność poczynionych na ich podstawie ustaleń nie budziła żadnych wątpliwości, zwłaszcza jeśli się uwzględni znaczną kwotę jaka jest wymierzana.
W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie administracyjne nie spełnia powyższych wymogów. O ile załączniki do protokołów, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania, a więc przeprowadzonych bez udziału skarżącej, w postaci map, wskazują na dokładne ustalenia zarówno szerokości i długości zajętego pasa drogowego, jednak część tekstowa samych protokołów jest dość enigmatyczna, gdyż nie wyjaśnia sposobu poczynienie tych ustaleń, a w konsekwencji ich prawidłowość nasuwa szereg wątpliwości, których nie rozwiewają uzasadnienia decyzji organów obu instancji, a wręcz je potęgują.
Nie sposób bowiem nie zauważyć, iż organ I instancji odnosząc się w decyzji do zarzutów skarżącej spółki wskazał jedynie, że "pracownicy mają na wyposażeniu zarówno kółko miernicze, jak też taśmy miernicze", "przeprowadzenie pomiarów w pasie drogowym ul. [...] w trakcie prowadzonych robót polegało na obmierzeniu skrajnych krawędzi nielegalnie zajętego pasa", dodając jednocześnie, że "rozległość oraz sposób prowadzenia robót przez głównego wykonawcę firmę D sp. z o.o. uniemożliwiła pracownikom wejście na teren działki w celu wykonania dokładniejszych pomiarów". To ostatnie stwierdzenie w sposób szczególny poddaje w wątpliwość prawidłowość poczynionych ustaleń w sprawie. Do protokołów załączone są również zdjęcia, do których zresztą wyraźnie odwołuje się organ odwoławczy, wskazujące na specyficzne punkty występujące na tym terenie (np. przystanek drogowy, znaki drogowe). Jednakże żaden z organów orzekających w sprawie nie wskazuje ich dokładnego miejsca położenia, z oznaczeniem ich na mapie, a tym samym nie sposób dokonać oceny prawidłowości ustaleń co do powierzchni zajętego pasa drogowego przy uwzględnieniu tych punktów.
Niewątpliwie powyższe zdjęcia, zawierające powyższe charakterystyczne obiekty – mimo upływu czasu i zakończenia robót – umożliwiały, po ewentualnym przesłuchaniu osób, które przeprowadzały kontrole, dokonanie precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie. Przy czy czym niewątpliwie – wbrew zarzutom skargi – nie wymagało to zlecenia wykonania czynności uprawnionemu geodecie. Taki obowiązek nie wynika ani z przepisów u.d.p., ani też z przepisów k.p.a. Poczynienie bowiem stosunkowo prostych pomiarów nie wymagało wiadomości specjalnych, wykraczających ponad przeciętną wiedzę. Zaznaczyć również należy, iż wspomniane zdjęcia zostały wykonane w różnych dniach, a tym samym dokumentują również czas, w którym miało miejsce zajęcie pasa drogowego.
Nie zasługują na akceptację działania organu, który po stwierdzeniu, iż wbrew zgłoszeniu o zakończeniu robót z dnia [...] września 2018 r. roboty te nadal są kontynuowane, niezwłocznie nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary, tak aby kolejne oględziny odbywały się z udziałem strony z zachowaniem wymogów w k.p.a., w szczególności art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., zamiast tego odczekał do momentu zakończenia tych prac, utrudniając niewątpliwie stronie zgromadzenie dowodów przeciwnych wobec tych, które przeprowadził już organ.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy w kontrolowanej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.).
W związku z niedokonaniem wystarczających ustaleń, na postawie dostępnych dowodów, przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 81 a k.p.a., który ma zastosowanie jedynie w sytuacji niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Przedwczesne było również wypowiadanie się przez Sąd co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż możliwe jest to jedynie w sytuacji prawidłowo zrekonstruowanego stanu faktycznego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną oraz uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w treści niniejszego uzasadnienia.
Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 1500 zł, wynikającej z § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 5400 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U.
z 2018 r., poz. 265), - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.