Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 264/19

Uzasadnienie

Decyzją z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r. w sprawie skierowania M.P. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w zakresie uprawnień kategorii "B" prawa jazdy.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 27 czerwca 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M.P., o wznowienie postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, z uwagi na to, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy i o uchylenie decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie wykonania decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w okresie, kiedy było wszczynane postępowanie oraz wydawana decyzja, strona nie miała wiedzy, aby w jego skrzynce pocztowej były powiadomienia o awizach. Nawet podczas nieobecności strony w domu, przebywa w nim zawsze osoba zajmująca się sprzątaniem i doglądaniem domu, która zawsze zawiadamiała stronę o awizach.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Organ wskazał, iż w sprawie został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, ale podanie nie określało przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bowiem pisma wysyłane były na właściwy adres strony postępowania i spełnione zostały wszystkie elementy doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a. W związku z tym, że strona była prawidłowo poinformowana o toczącym się postępowaniu, nie było podstaw do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2017 r.

Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, na skutek którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) postanowieniem nr [...] z [...] września 2018 r. uchyliło powyższe postanowienie w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało, iż organ rozpatrując podanie nie bada, czy strona była faktycznie pozbawiona możliwości udziału w sprawie, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony w zakończonym postępowaniu zwykłym. Kwestia skuteczności doręczenia zastępczego w przedmiotowej sprawie może być przedmiotem rozważań dopiero na etapie prowadzenia postępowania wznowieniowego, tj. po jego wszczęciu.

W związku z powyższym postanowieniem z [...] października 2018 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie dot. M.P. zakończone ostateczną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] w sprawie skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w związku z związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji o przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji z 11 lipca 2017 r. oraz o przeprowadzenie następujących dowodów, by organ zwrócił się do B oraz do P o certyfikację odbytych przez M.P. kursów dokształcających z zakresu techniki jazdy, celem wykazania, że skarżący we własnym zakresie edukuje się w technikach prowadzenia pojazdu i poprawia swoje kwalifikacje. Jednocześnie wniósł o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, albowiem zatrzymanie to nie znajduje oparcia w sytuacji prawnej strony.

Pismem z [...] listopada 2018 r. organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej jako p.r.d.) ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Komenda Wojewódzka Policji. Żaden przepis nie upoważnia organów administracji publicznej właściwych w sprawach określonych przepisami ww. ustawy do kontroli prawidłowości zapisów ewidencji prowadzonej przez właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tym samym Prezydent nie ma również prawa prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zweryfikowanie, w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe, danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, będących podstawą przypisania kierowcy odpowiedniej liczby punktów.

W związku z powyższym certyfikaty o odbytych przez M.P. kursach doszkalających z zakresu techniki jazdy nic nie wniosą do sprawy i tym samym przesłuchanie strony na podstawie art. 86 k.p.a. nic nie zmieni w sprawie.

Ponadto poinformowano, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy uwarunkowany jest uzyskaniem przez stronę pozytywnego wyniku z egzaminu sprawdzającego kwalifikacje.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że decyzja w sprawie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 6 czerwca 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji przesłał wniosek nr [...] o skierowanie M.P. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. We wniosku wskazano, że w okresie od dnia 30 sierpnia 2016 r. do 2 czerwca 2017 r., czyli w okresie krótszym aniżeli jeden rok, strona otrzymała 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

W związku z tym dnia [...] czerwca 2017 r. wszczęto postępowanie w sprawie skierowania M.P. na badania psychologiczne, a następnie [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta wydał decyzję w tym przedmiocie.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja wysłane były na adres zamieszkania M.P., tj. [...]. Zawiadomienie oraz decyzja zostały zwrócone do nadawcy z uwagi na nie podjęcie awizowanej przesyłki w terminie. Zawiadomienie i decyzja zostały więc doręczone stronie w trybie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. W związku z tym, że decyzja nie została odebrana, ponownie wysłano ją 14 sierpnia 2017 r. na adres zamieszkania strony. Decyzja nie została odebrana i została zwrócona do nadawcy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wszystkie pisma (zawiadomienie, decyzja) w sprawie skierowania M.P. na badania psychologiczne wysyłane były na adres zamieszkania strony tj. [...]. Z adnotacji na kopercie wynika, że z powodu niemożliwości doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Operator pocztowy dwukrotnie awizował przesyłkę.

Organ I instancji wskazał, że zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego wymaga kumulacyjnego spełnienia czterech przesłanek. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a. Drugą jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Jak wskazał organ w niniejszej sprawie doręczyciel na kopercie zawierającej doręczane zawiadomienie i decyzję zawarł adnotację, że z powodu niemożności doręczenia, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w tym UP, wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.

Analiza kopert wraz ze zwrotnym potwierdzeniem doręczenia pozwala na stwierdzenie, że przesyłki były dwukrotnie awizowane, a także że przesyłki zostały pozostawione na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym a zawiadomienia o tym fakcie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Wobec tego spełnione zostały wszystkie warunki dla przyjęcia doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe uznano, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki i procedury odnoszące się do doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a.

W aktach sprawy M.P. nie ma informacji o zmianie adresu zamieszkania, ani nie wskazano adresu do korespondencji. Ponadto 30 czerwca 2018 r. M.P. w organie I instancji złożył wniosek, w którym potwierdził, że jego aktualnym miejscem zamieszkania jest nadal [...] czyli adres, pod który wysyłana była dotychczas korespondencja.

Ponadto jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego z [...] czerwca 2017 r. Sąd odmówił przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku Sądu Rejonowego z [...] marca 2017 r., w którym uznano M.P. za winnego popełnienia zarzuconych wykroczeń z art. 97 kw w związku z art. 26 ust. 3 pkt 1 p.r.d. (wykroczenie z [...] stycznia 2017 r.). Sąd zważył, iż wniosek obrońcy obwinionego okazał się niezasadny. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności niezależne od strony uzasadniające przywrócenie terminu. M.P. w toku czynności wyjaśniających jako adres do korespondencji wskazał [...]. Na ten adres doręczono obwinionemu odpis wyroku wraz z wnioskiem o ukaranie i pouczeniem. Korespondencja powróciła z adnotacją doręczyciela "zwrot do nadawcy nie podjęto w terminie".

Ponadto w ocenie Sądu, niedotrzymanie przez obwinionego terminu do wniesienia sprzeciwu wynikało z niedbalstwa obwinionego, a nie z przyczyn od niego niezależnych, albowiem, pomimo pouczeń nie poinformował organu prowadzącego postępowanie o zmianie miejsca pobytu czy też adresu do korespondencji. Argumentacja obwinionego, iż zobowiązał pomoc domową do odbierania jego korespondencji, zaś osoba ta miała rzekomo nie informować go o awizach, nie przekonała Sądu.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu I instancji, należało wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji w sprawie skierowania M.P. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu, bowiem pisma wysyłane były na właściwy adres strony postępowania i spełnione zostały wszystkie elementy doręczenia zastępczego zgodnie z art. 44 k.p.a.

Od powyższej decyzji M.P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji:

1. 1) naruszenie art 138 § 2 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, które organ odwoławczy nakazał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy,
2. 2) naruszenie art. 44 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a., przez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z [...] lipca 2017 r. wynikającą z błędnego przyjęcia, że w przypadku tej decyzji i pism wysyłanych w toku postępowania zostały spełnione wszystkie elementy warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego wskazane w art. 44 k.p.a., w tym:
3. - błędną interpretację art. 44 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez pominięcie, że oprócz spełnienia przesłanek opisanych w art. 44 § 1-3 k.p.a., koniecznym jest szczegółowe pouczenie strony o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie,
4. - i błędne przyjęcie, że strona została o powyższym pouczona,
5. 3) nierozpoznanie istoty sprawy, tj. brak odniesienia się do argumentów odwołującego dotyczących pozbawienia go możliwości brania udziału w sprawie.

Wskazując na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ I instancji nie rozpoznał sprawy i nie zastosował się do zaleceń SKO, które zwróciło uwagę na potrzebę dokonania ustaleń czy rzeczywiście strona była pozbawiona czynnego udziału w sprawie. Ustaleń takich organ I instancji nie dokonał, powtarzając swoją poprzednią argumentację w sprawie skuteczności fikcyjnego doręczenia, a przez to nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego.

Odwołujący się zaznaczył, że funkcją doręczenia zastępczego jest nie tyle zapewnienie szybkości postępowania, ale również, a może przede wszystkim, ochrona interesów stron. Jest przy tym niewątpliwe, że doręczenie zastępcze nie może być traktowane, jako zamknięcie drogi administracyjnej czy też drogi sądowej do ochrony interesów strony (tak NSA w wyroku z 29 czerwca 2017 r., II GSK 3057/15). Organ odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji zamyka stronie drogę do ochrony własnych interesów, z powołaniem się na fikcję doręczenia.

Odwołujący wskazał, że wielokrotnie kwestionował otrzymanie powiadomienia o awizach i obecnie, po upływie ponad roku, okoliczności tych nie sposób zweryfikować. Nie był on zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru ani nie był szczegółowo pouczony o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie (vide: wyrok NSA w Warszawie z 23 czerwca 2017 r., I OSK 1870/16).

Organ nie dysponuje żadnymi kopiami rzekomych awiz, a w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie ma wzmianki o skutkach nieodebrania pism doręczonych w trybie art. 44 § 1-3 k.p.a. Pouczenie to jest tak samo istotne jak pouczenie o treści art. 41 k.p.a. i lege non distinguente, nie ma podstaw, by obarczać stronę skutkami braku takiego pouczenia. Co istotne, ani z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani z informacji zawartych na kopertach, w których znajdowała się korespondencja, ani z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, nie wynika, aby strona była pouczona o treści art. 44 K.p.a. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.01.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 552/17).

Organ nie pouczył też strony o możliwości ustanowienia osoby upoważnionej w razie niemożności uczestniczenia w czynnościach osobiście.

Przytoczone przez organ I instancji uzasadnienie Sądu Rejonowego nie dotyczy doręczenia korespondencji w tej sprawie.

Przywołane okoliczności wskazują, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii "B" została wydana bez wiedzy i udziału odwołującego, co nastąpiło również bez jego winy. Fikcja doręczenia, na którą wielokrotnie powoływał się organ, nie może być zasadniczą przyczyną istotnego naruszenia interesu odwołującego, tj. pozostawania w obrocie wadliwej decyzji. Odwołujący się od samego początku kwestionuje prawidłowość doręczenia mu decyzji przez tzw. "fikcję doręczenia", albowiem nie zostały spełnione wszystkie, opisane powyżej, przesłanki, pozwalające na uznanie, iż w niniejszej sprawie faktycznie doszło do doręczenia w ww. trybie.

W związku z powyższym uznać należy, że sporna decyzja nigdy nie została doręczona odwołującemu w sposób prawidłowy. Okoliczność ta powoduje, że decyzja ta jest w istocie decyzją nieistniejącą, a tym samym nie może wywoływać skutków prawnych. Wskazać bowiem należy, że aby organ administracji publicznej, który wydał decyzję stał się nią związany, czyli aby decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, decyzję tę musi uprzednio doręczyć stronie. Z tą chwilą decyzja rozpoczyna dopiero swój byt prawny. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu, a przede wszystkim jest aktem zewnętrznym, zatem w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z tzw. decyzją nieistniejącą (nieaktem). Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia (tak NSA w wyroku z dnia 17.12.2010 r., I FSK 86/10).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek - pierwszą z nich jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną, drugą wystąpienie przynajmniej jednej z enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a., wad decyzji administracyjnych.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieni owego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną wart. 145 i 145a k.p.a. Poza ww. wymogami organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku skarżących i przeprowadzać postępowania co do przyczyn wznowienia.

Na tym etapie organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły. W razie niewystąpienia tychże warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą wart. 149 § 3 k.p.a. W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i 151 k.p.a.

SKO wskazało, że istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa.

Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieni owych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z [...] czerwca 2018 r., w którym strona wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu z uwagi na to, iż nie zostało jej doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania ani decyzja administracyjna wydana po przeprowadzeniu postępowania.

W ocenie SKO z akt sprawy wynika, iż zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja organu I instancji z [...] lipca 2017 r., nr [...] zostały wysłane na adres M.P.: [...]. Strona nie kwestionuje, że jest to i był w dacie prowadzenia postępowania przez organ I instancji jej adres zamieszkania. Korespondencja została zwrócona do organu I instancji z adnotacją "nie podjęto w terminie".

Następnie organ powołując treść art. 44 k.p.a. wskazał, iż aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie tego przepisu konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności w nim przewidzianych, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo.

W ocenie SKO z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania strony na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu zostało wysiane na adres zamieszkania strony tj. [...]. Zawiadomienie zostało zwrócone do nadawcy z uwagi na nie podjęcie awizowanej przesyłki w terminie. Z informacji na kopercie oraz na dowodzie zwrotnego poświadczenia odbioru przekazanego przez placówkę pocztową, wynika, iż przesyłka, z uwagi na niemożność doręczenia jej adresatowi, pełnomocnikowi ani dorosłemu domownikowi, była dwukrotnie awizowana: w dniu 19 i 27 czerwca 2017 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w UP umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.

Następnie [...] lipca 2017 r. została wydana decyzja nr [...] o skierowaniu na badania psychologiczne. Decyzja została wysłana na ww. adres zamieszkania strony. Przesyłka została zwrócona do nadawcy z uwagi na nie podjęcie awizowanej przesyłki w terminie. Z informacji na kopercie oraz na dowodzie zwrotnego poświadczenia odbioru przekazanego przez placówkę pocztową, wynika, iż przesyłka, z uwagi na niemożność doręczenia jej adresatowi, pełnomocnikowi ani dorosłemu domownikowi, była dwukrotnie awizowana: w dniu 13 i 21 lipca 2017 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w UP umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.

Dnia 14 sierpnia 2017 r. ww. decyzja ponownie została wysłana na adres zamieszkania M.P.. Decyzja została zwrócona do nadawcy, z adnotacji na kopercie wynika, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Operator pocztowy dwukrotnie awizował przesyłkę, w dniu 17 i 25 sierpnia 2017 r.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji w trybie art. 44 k.p.a., bowiem zostały zachowane wszystkie wymogi określone w art. 44 § 1-3 k.p.a. Do obalenia domniemania prawdziwości zawartych informacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie jest wystarczające samo przedstawienie oświadczenia osoby kwestionującej zapisy na dokumencie urzędowym. Dowodem świadczącym o naruszeniu bądź braku naruszeń procedury doręczania przesyłki mogą być wyniki procedury reklamacyjnej wszczętej u operatora pocztowego. Pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu egzekucyjnego dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji dotyczącej egzekwowanych należności nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a. i tym samym zastosowania fikcji prawnej doręczenia.

SKO wyjaśniło, że w toku prowadzonego postępowania pod sygn. akt [...] zwracało się do Poczty Polskiej z zapytaniem czy M.P. składał reklamację odnośnie doręczenia przesyłek zawierających zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję organu I instancji. W odpowiedzi Poczta Polska podała, że nie składano reklamacji. Także pełnomocnik strony w piśmie z [...] września 2018 r. potwierdził, że skarżący nie składał reklamacji odnośnie doręczenia tych przesyłek.

Skarżący nie przedstawił też żadnego dowodu, który mógłby obalić prawdziwość informacji zawartych na kopertach oraz zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek adresowanych do niego, znajdujących się w aktach sprawy.

Tym samym, w ocenie SKO, w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji organu I instancji. Zatem strona mogła brać czynny udział w postępowaniu, w tym w terminie złożyć przysługujące jej środki zaskarżenia od decyzji organu I instancji. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile nie stwierdzi przeszkód wymienionych w art. 146), stosując wówczas nowy stan prawny. Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowieniowym organ może przystąpić więc dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła przesłanka wznowienia.

Jeśli organ przesłanki takiej wyraźnie nie stwierdzi, to do merytorycznej oceny sprawy przystąpić nie może, bo to godziłoby przede wszystkim w zasadę trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i naruszało reguły obowiązujące w postępowaniu wznowieniowym. Skoro strona miała zapewniony udział w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego, to należy uznać, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Kolegium nie można też zgodzić się ze stanowiskiem odwołującego, iż organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w postanowieniu z [...] września 2018 r., nr [...]. Organ I instancji, tak jak wskazał to organ odwoławczy, wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a w toku postępowania zbadał, czy w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania wskazana przez stronę, tj. przesłanka braku udziału strony, bez jej winy, w postępowaniu, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie przy rozpoznawaniu odwołania, że organ administracyjny zaniechał zebrania materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia czy skarżący mógł brać czynny udział w postępowaniach,
2. 2) naruszenie przepisu art. 44 k.p.a. w zw. z art. 41 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że spełnione zostały wszystkie elementy warunkujące skuteczność doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a., i zastosowanie fikcji doręczenia w sytuacji, gdy skarżący nie był pouczony o skutkach niepodjęcia przesyłki ani nie wiedział o wszczęciu wobec niego postępowań w sprawach sprawdzenia kwalifikacji, skierowania na badania psychologiczne i zatrzymania prawa jazdy,
3. 3) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy istnieją podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta nr [...].

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i obciążenie organu administracji kosztami postępowania w sprawie.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić i trudno oprzeć się wrażeniu, że tym razem na etapie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie rozważył należycie zarzutów skarżącego. Przykładem uzasadniającym takie stanowisko skarżącego jest okoliczność, że jako argument w sprawie organ odwoławczy podaje, że zwrócił się do Poczty Polskiej z zapytaniem czy skarżący składał reklamację odnośnie doręczenia przesyłek, i że Poczta Polska wskazała, że reklamacji takich nie było. Skarżący na etapie poprzedniego postępowania odwoławczego skierował pismo do organu odwoławczego wyjaśniając dlaczego tych reklamacji nie składał. Wówczas, pomimo wiedzy o braku reklamacji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, uznając, że spełnione zostały przesłanki wstępne wniosku o wznowienie postępowania i wskazując na to, że organ I instancji przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę negatywnie dla skarżącego, kiedy powinien był to zrobić po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu tamtych decyzji wskazano, że (cyt.) Kwestia skuteczności doręczenia zastępczego w przedmiotowej sprawie może być przedmiotem rozważań dopiero na etapie prowadzenia postępowania wznowieniowego w drugiej jego fazie, tj. po jego wszczęciu.

Pokazuje to – zdaniem skarżącego - że sama informacja o braku reklamacji nie była dla organu odwoławczego informacją rozstrzygającą in spe część rozpoznawczą postępowania wznowieniowego. Z niewiadomych przyczyn, ten sam fakt stał się obecnie podstawą do negatywnego rozstrzygnięcia odwołania skarżącego.

Skarżący wskazał, iż rozumie rozróżnienie postępowania wstępnego i rozpoznawczego. Organ I instancji, mając wyraźne wskazanie, że ma dokonać rozważań w przedmiocie skuteczności doręczeń zastępczych - nie podjął żadnych czynności mających umożlwiających mu poczynienie takich rozważań, jak i czynności mających na celu ustalenie okoliczności doręczenia spornych przesyłek. Ani nie przesłuchano skarżącego, ani też nie zwrócono się w ramach kontroli nad umową zawartą przez organ z Pocztą Polską o udzielenie informacji o miejscu pozostawienia rzekomych awiz, treści tych awiz, lub ewentualnie zastrzeżeniach dotyczących wykonywania pracy przez listonoszy w tamtym okresie czasu.

Decyzje o odmowie uchylanie ostatecznych decyzji w sprawach sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami kategorii B ([...]), zatrzymania prawa jazdy ([...]) i skierowania na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu ([...]) zapadły na bazie tożsamego materiału dowodowego, który rozpatrywał poprzednio organ odwoławczy.

Z punktu widzenia obywatela, jest to sytuacja zaskakująca i z pewnością nie buduje zaufania do działań organów administracji. Skarżący zobowiązany jest bowiem do wykazania okoliczności negatywnej (że nie dostarczono mu awiz), i to sprzed ponad roku od daty, w której dowiedział się o wszczęciu postępowań i decyzjach, które miały mu być doręczone. Kierowanie się słusznym interesem obywatela i zasada praworządności, której hołduje postępowanie administracyjne, nakazywałyby w tym zakresie podjęcie chociażby próby weryfikacji stanowiska skarżącego. Skarżący słusznie wskazywał, że z uwagi na to jak późno dowiedział się o sprawach, kierowanie reklamacji uznał za niecelowe.

Skarżący wyjaśnił, że w [...] jest faktem notoryjnym, że jest założycielem i prezesem firmy [...] sp. z o.o. (siedziba tej firmy i Wydział Komunikacji znajdują się dokładnie naprzeciwko siebie przy ul. [...]). Okoliczność ta znana jest kierownikowi Wydziału Komunikacji. Ergo jest dbały o sprawy organizacyjne w życiu zawodowym i prywatnym. Każdorazowo w razie wyjazdów służbowych w miejscu zamieszkania przebywa osoba upoważniona do odbioru korespondencji, która zobowiązania jest informować go o poczcie lub o awizach. Okoliczność ta była podnoszona w sprawie.

Dla skarżącego, reklamacją dotyczącą przesyłek, jest sama treść wniosków i pism składanych w niniejszej sprawie. Fikcja doręczenia ma poważne skutki dla sytuacji prawnej skarżącego, i pokazuje in casu jak niebezpieczny jest to mechanizm z punktu widzenia obywatela.

Dlatego, w ocenie skarżącego, organ zbyt pochopnie przyjął, skutecznie zostały mu doręczone decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy, skierowaniu na badania psychologiczne i na sprawdzenie kwalifikacji. Analiza znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia spornej przesyłki nie potwierdza stanowiska organu o skutecznej fikcji doręczenia, które legło u podstaw podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie. Skuteczność tego doręczenia jest uzależniona od bezwzględnego zachowania wymogów formalnych. Informacja jedynie o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki nie jest wystarczająca i nie daje podstawy do czynienia domniemania, że doręczenie było zgodne z prawem (tale wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2019 r.. sygn. III SAHA 1045/18).

Zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki.

Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie tak. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 552/17).

Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym.

Jak pokazują akta spraw, organ nie dysponował żadną inną informacją. Na kopertach są jedynie ogólne pieczątki o awizowaniu. Nie ma tam wskazanych wyżej i wymaganych formalnie elementów.

Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności.

W myśl art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Skoro, kierując się zasadami określonymi w 8 § 1 i 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, to naprawdę dziwi, że nie podjęto próby doręczenia skarżącemu przesyłki w miejscu pracy (wejście Wydziału Komunikacji i siedziby [...] dzieli szerokość ulicy). Po wtóre, skoro zgodnie z art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata w domu pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi - dziwi dlaczego listonosz nie zadzwonił do domu i nie doręczył pisma w ten właśnie sposób. Niestety, praktyka nakazuje przyjąć, na korzyść skarżącego, że tak jest najczęściej "wygodnie".

W świetle powyższej regulacji prawnej – zdaniem skarżącego - nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru.

Nadto, skoro art. 44 k.p.a. rodzi tak daleko idące skutki prawne, to lege non distinguente, i w ślad za ugruntowanym już orzecznictwem dotyczącym wykładni art. 41 k.p.a. należy przyjąć, że obywatel powinien być pouczony o skutkach nieodebrania przesyłki. Wydaje się, że stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 r. (I OSK 1870/16), zgodnie z którym uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie.

Pouczenia takiego nie zawarto ani w niedoręczonych zawiadomieniach o wszczęciu postępowań ani nie ma ich w treści druków awiz.

W wyroku NSA z 3 lutego 2017 r. (I OSK 973/15), zawarto stanowisko, iż co do zasady tylko w sytuacji gdy strona wie o toczącym się postępowaniu, można wymagać od niej spełnienia obowiązku zawartego w art. 41 § k.p.a., (powiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu), a w konsekwencji zaniedbania tego obowiązku - przyjąć doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ze skutkiem prawnym. W sytuacji zatem, gdy skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu, a nie był obecny w domu z powodu wyjazdu służbowego, nie jest możliwe dokonanie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. w czasie jego nieobecności w miejscu zamieszkania.

Należy więc zaakcentować, że zarówno w toku postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, jak również w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jak i na badani psychologiczne, skarżący nie podjął żadnej przesyłki kierowanej na adres uwidoczniony w dokumencie prawa jazdy. Żadne z pism nie zostało faktycznie doręczone skarżącemu, na żadnym etapie nie został on więc pouczony o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. W tych okolicznościach twierdzenia skarżącego o niezamieszkiwaniu pod adresem, na który doręczano mu korespondencję w sprawie, wymagały szczegółowej weryfikacji poprzedzonej należytymi ustaleniami w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, zarówno sposób rozpoznania odwołań skarżącego, jak i zawarta tam argumentacja, zgodnie z którą organ administracji prawidłowo ustalił nieistnienie przyczyny wznowienia postępowania, nie mogą zasługiwać na aprobatę, i wniesienie niniejszej skargi stało się konieczne i jest uzasadnione.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Unormowanie instytucji doręczania pism osobom fizycznym w ogólnym postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. W art. 42 k.p.a. uregulowane jest tzw. doręczenie właściwe (do rąk adresata), zaś w art. 43 doręczenie zastępcze (do rąk osoby wymienionej w tym przepisie). Natomiast, w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, wówczas stosuje przepis art. 44 k.p.a., który normuje tzw. fikcję prawną doręczenia pisma.

Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 – operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Z powyższego unormowania wynika, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo musza zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art 44 k.p.a. Pierwszą z nich jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta), w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ. Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (por. A.Wróbel, w: Komentarz aktualizowany do art. 44 k.p.a., Lex 2019).

Wskazać trzeba, że skuteczność doręczenia dokonanego w omawianym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Adresat musi być więc zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty lub wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia z art. 44 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r,. II OSK 1158/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Sąd rozpoznający niniejsza sprawę nie podziela stanowiska skarżącego, że osoba doręczająca powinna w treści zawiadomienia szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w wyznaczonym terminie. Wskazać trzeba, że orzekającemu w sprawie Sądowi znana jest treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2017 r., (I OSK 1870/16, CBOSA) w którym wskazano, że osoba doręczająca powinna w treści zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Zdaniem Sądu omawiana przesłanka nie wynika jednak z treści art. 44 § 1 i 2 k.p.a.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że 14 sierpnia 2017 r. nadana została - na adres skarżącego: ul. [...] - przesyłka zawierająca decyzję Prezydenta z [...] lipca 2017 r., nr [...] o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. Przesyłka zwrócona została do nadawcy. Z adnotacji na kopercie wynika, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP, a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Operator pocztowy dwukrotnie awizował przesyłkę, w dniu 13 i 21 lipca 2017 r. Fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta z [...] lipca 2017 r., skierowanej na adres zamieszkania skarżącego, dawał zatem podstawę do uznania, że została ona w trybie fikcji doręczenia skutecznie doręczona skarżącemu.

Należy dodać, że z treści art. 42 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W orzecznictwie wskazuje się, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r., I OSK 803/18, CBOSA).

Należy podnieść, że zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r,. II OSK 1158/14, CBOSA). Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1158/18, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił jakichkolwiek wiarygodnych okoliczności mogących podważyć skuteczność doręczenia zstępczego. Nadto wskazać trzeba, że skarżący nie uruchomił postępowania reklamacyjnego dotyczącego kwestionowanych czynności doręczenia.

Powyższe oznacza, że skarżący miał – wobec skuteczności fikcji doręczenia – zapewniony udział w toku postępowania administracyjnego, a zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji – na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r. o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w zakresie uprawnień kategorii "B" prawa jazdy.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.