Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 264/23

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2005 roku, Nr XXXIII/231/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako - p.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 15 lutego 2016 roku- Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022r., poz.1247) skarżący zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w części obejmującej: pkt 32 regulaminu; pkt 28 ppkt 2 regulaminu; pkt 3 ust. 2 regulaminu; pkt 12 ust. 1, 3, 4, a także pkt 24 ust.2 zd. 2 oraz pkt 27 regulaminu; pkt 12 ust. 5 regulaminu; pkt 13 regulaminu; pkt 15 regulaminu; pkt 12 ust. 2 ppkt a) - b) regulaminu; pkt 41 ust. 2 i 3 regulaminu; pkt 21 w zw. z pkt 20 regulaminu; pkt 31 regulamin; pkt 18 regulaminu, pkt 47.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 84 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej powyższe - zakwestionowane przepisy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (DZ.U. 2023. Poz. 537, dalej jako - ustawa). Uchwała powyższa na dzień dzisiejszy utraciła moc, co jednak nie pozbawia prokuratora możliwości jej zaskarżenia z uwagi na liczne uchybienia w tym akcie prawa miejscowego.

W pkt 32 regulaminu Rada Miejska uchwaliła, że: "Realizację budowy przyłącza (...) zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W przypadkach, gdy na skutek naruszenia warunków umowy nastąpiło odłączenie nieruchomości od sieci, ponowne przyłączenie może nastąpić po całkowitym ustaniu (osunięciu) przyczyn, dla których odłączenie nastąpiło, a koszt ponownego przyłączenia, jak i ewentualnej koniecznej aktualizacji warunków technicznych i uzgodnienia dokumentacji technicznej obciąża osobę ubiegającą się o ponowne przyłączenie".

Zdaniem skarżącego opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem budowy urządzeń wodociągowych, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenie nieruchomości do sieci. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą przyłączenia do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z treści art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń, publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla gminy do wprowadzenie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej (por. wyroki WSA w Lublinie z.09.03.2007 r. sygn. II SA/Lu 965/06, NSA z 25.11.2004 r. sygn. OSK 821/04, WSA w Krakowie z 20.05.2008 r. sygn. III SA/Kr 042/07, NSA z 17.05.2002 r. sygn. I SA 2793/01).

Skarżący zauważył, że w piśmiennictwie i orzecznictwie uznaje się za bezprawne pobieranie jakichkolwiek wpłat przez gminę z tytułu szeroko rozumianej partycypacji w kosztach budowy urządzeń (sieci) wodociągowych. Nieuregulowane ustawą opłaty związane z budową przez gminę sieci należy uznać za bezprawne, jeżeli właściciel nieruchomości został w taki, czy inny sposób zobowiązany do wniesienia opłaty działaniem gminy. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje radzie gminy uprawnienia do wprowadzania odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.

Wspomniany przepis pkt 32 zd. ostatnie regulaminu wprowadza odpłatny obowiązek uzgodnienia dokumentacji technicznej z odbiorcą. W przepisach kompetencyjnych brak jest upoważnienia do wiążącego określenia trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego w chwili podejmowania uchwały mogła zostać wykonana bez pozwolenia na budowę, w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem nałożenie na odbiorcę we wskazanym regulaminie obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 15.03.2007 r. sygn. II SA/Wr 745/06, WSA w Łodzi z 26.04.2016 r. sygn. II SA/Łd 212/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 06.03.2019 r. sygn. II SA/Go 69/19).

Skarżący zarzucił również, że Rada Miejska nie wypełniła w pełni treści delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, bowiem nie określiła w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W przepisie pkt 28 ust. 2 uregulowano wyłącznie kwestie odpłatności za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe przez gminę.

Ponadto Prokurator wskazał, że organ uchwałodawczy samorządu terytorialnego niewystarczająco wywiązał się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody, ciśnienia wody i odprowadzania ścieków, naruszając tym samym art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. W regulaminie nie określono wskazanych parametrów. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące ciśnienia wody, jej jakości, parametry i warunki wprowadzonych do urządzeń kanalizacyjnych ścieków regulowane są odrębnymi rozporządzeniami. Nie zwalnia to gminy z uwzględniania obowiązujących standardów przy określaniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług.

Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania zawartego w pkt 3 ust 2 regulaminu do umowy, czy bliżej nieokreślonych "przepisów", czy,,wymagań", jak uczyniła to Rada Miejska w pkt. 3 ust. 3 i 4 regulaminu (por. wyroki NSA z 12.02.2008 r. sygn. II OSK 2033/06, WSA w Szczecinie z 10.11. 2016 r. sygn. II SA/Sz 929/16, WSA w Gorzowie Wlkp. z 29.08.2018 r. sygn. II SA/Go 443/18, CBOSA).

W ocenie skarżącego nieuprawnione są także zapisy pkt 12 ust. 1, 3, 4, pkt 24 ust. 2 zd. drugie, pkt 27 ust. 2 regulaminu, które zawierają szereg szczegółowych kwestii, które winny zostać uregulowane w umowie miedzy przedsiębiorcą, a odbiorcą usług. W orzecznictwie wskazuje się, że rada nie jest władna do regulowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Zakwestionować należy także przepis pkt 12 ust. 5 i pkt 13 regulaminu, który przyznaje przedsiębiorstwu prawo do odmowy (ponownego) zawarcia umowy z odbiorcą usług pod wskazanymi w przepisach warunkami. Z treści art. 6 ust. 2 ustawy wynika, ze przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku.

W pkt 15 regulaminu Rada Miejska nałożyła na odbiorcę usług obowiązek powiadamiania o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu, który nie ma oparcia w treści art. 19 ust. 5 ustawy. Taki obowiązek może być jednak nałożony, ale na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy w stosownej umowie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12.09.2018 r. sygn. II SA/Go 538/18, z 05.06.2018 r. sygn. II SA/Go 235/18, WSA w Białymstoku z 24.04.2018r.sygn.llSA/Bk879/17).

Skarżący wskazał, że w przepisach pkt 12 ust. 2 ppkt a) - b), pkt 41 ust. 2 i 3 regulaminu organ uchwałodawczy w sposób nieuprawniony zmodyfikował wskazany enumeratywnie w art. 8 ust.1 ustawy katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne oraz termin powiadomienia odbiorców o tym fakcie (art. 8 ust 3 ustawy).

W pkt 21 w zw. z pkt 20 regulaminu Rada Miejska uchwaliła, że w przypadku awarii wodomierza ilość zużytej wody określa się na podstawie przeciętnych norm zużycia określonych zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy. Takie unormowanie modyfikuje zapis §18- obowiązującego w chwili podjęcia uchwały - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 r., Nr 26, poz. 257) w odniesieniu do kwestii obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza gazowego. Zgodnie z § 18 wskazanego wyżej rozporządzenia w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średnio miesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza.

Porównując treści przytoczonych uregulowań skarżący zwrócił uwagę, że w regulaminie pominięto zwrot: "jeżeli umowa nie stanowi inaczej" i,,a gdy nie jest to możliwe na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średnio miesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza". Tak uchwalony zapis regulaminu pozbawia w istocie odbiorcę wpływu na określenie sposobu obliczania ilości pobranej wody. W ten sposób Rada Miejska odmiennie uregulowała materię określoną przepisami wskazanego rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego zakwestionować należało również pkt 31 regulaminu, w którym Rada Miejska postanowiła przyznać przedsiębiorstwu prawo do odmowy wydania warunków technicznych, jeżeli o ich wydanie ubiega się osoba niespełniająca warunków określonych w regulaminie albo brak jest technicznych możliwości świadczenia usług. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączać do sieci nieruchomość osoby obiegającej się o przyłączanie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, do dokonania odbioru wykonanego przyłącza co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa. Rada nie ma kompetencji, do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy wydania warunków technicznych lub przyłączenia nieruchomości do sieci.

Zakwestionować należało również zapis pkt 47 regulaminu, w którym Rada Miejska postanowiła, że:,,W sprawach nieobjętych niniejszym Regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy (...) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. Dokonując oceny legalności wymienionego przepisu skarżący zauważył, że system źródeł prawa w polskim systemie prawnym opiera się na zasadzie hierarchiczności, czego konsekwencją jest wymóg zgodności aktów prawnych niższego rzędu z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Tymczasem wskazany zapis wprowadza regulację, wedle której w sprawach nieuregulowanych w regulaminie mają zastosowanie aktualne przepisy prawa oraz ustawy. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której przepisy regulaminu oraz umowy zyskały prymat nad ustawą. W przypadku niezgodności pomiędzy tymi aktami koniecznym jest - w świetle tej regulacji - rozstrzyganie ich na korzyść regulaminu oraz umowy. Tego rodzaju sytuacja stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na fakt podjęcia przez Radę Miejską w dniu 26 października 2018 uchwały nr XLVIII/720/2018 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy" skarżona uchwała jest aktem nieobowiązującym w obiegu prawnym, dlatego skargę na tę uchwałę należy uznać za bezprzedmiotową.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako - p.p.s.a.) sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały należało poprzedzić ustaleniem, czy istniały podstawy do orzekania w sytuacji, gdy Rada Miejska uchwałą z dnia 26 października 2018 r. nr XLVIII/720/2018 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczenia wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy", derogowała zaskarżoną uchwałę z dnia 31 maja 2005. r. Nr XXXIII/321/05. Sąd uznał, iż utrata przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, nie tamowała kontroli sądowej i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Ze swej istoty stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147§ 2 p.p.s.a.) co jest istotne z punktu widzenia spraw o odszkodowanie z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417 § 2 Kodeksu cywilnego).

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego (por. między innymi wyrok NSA z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Stwierdzić należy, iż wprawdzie skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowiła już nieobowiązujący akt prawny, lecz jej uchylenie nie oznaczało, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest zasadami i regułami techniki prawodawczej ujętymi w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako r.z.t.p.). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 19 ustawy. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 5 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które są objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, iż zgodnie z § 115 i § 137 i w zw. z § 143 załącznika do r.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. powołany już powyżej wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, LEX nr 446997). W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy.

Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Regulaminy mają charakter prawa miejscowego, w związku z czym wynikające z nich uprawnienia i obowiązki muszą w sposób precyzyjny znajdować umocowanie w delegacji ustawowej na podstawie, której są tworzone. Nadto wynikające z niego regulacje stanowić mogą ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej, w związku z czym podstawy do ich wprowadzenia muszą być interpretowane w sposób zawężający.

Zauważyć przy tym należy, że w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wyliczenie zawarte w art. 19 ust. 5 ustawy stanowi konieczne minimum jakie w treści uchwalonego aktu musi się znaleźć (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz. ABC 2011, t. 1 i 2 do art. 19 wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07).

Zasadnie Prokurator wskazał, że Rada Miejska w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzaniu ścieków. W pkt 3 ust. 2 uchwały wskazano, iż minimalną ilość dostarczanej wody strony winny określić w umowie. Jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. W ocenie sądu pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono jej parametrów jakościowych, a odesłanie w tym względzie do treści umowy narusza przepisy ustawy. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 ustawy, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy).

Nie zwalnia to organu z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 926/16, CBOSA).

Zgodzić się należy z oceną skarżącego, że pkt 12 ust. 2 ppkt a-b regulaminu, stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 8 ustawy, który reguluje kwestię odcięcia przez przedsiębiorstwo wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Natomiast w pkt 41 ust. 2 i 3 uchwały wprowadzając w określonych sytuacjach możliwość wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu art. 8 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1. 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;
2. 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;
3. 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;
4. 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

Przepis art. 8 ust. 3 stanowi natomiast, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Wskazać przyjdzie, że uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu np. ustawą. Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne, wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6 ustawy poprzez wprowadzenie w pkt 12 ust. 1, 3 i 4 regulaminu zapisów dotyczących treści umowy o świadczenie usług dotyczących dostawy wody i odprowadzania ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że postanowienia umowy odnoszące się do okresu i trybu jej wypowiedzenia, ze względu na cywilistyczny charakter unormowań w tym względzie, wykraczają poza zakres regulacji objętej przedmiotową ustawą, dlatego w tym zakresie postanowienia regulaminu podjęte zostały bez podstawy prawnej. Te same uwagi należy odnieść do przepisów punktu 24 ust. 2 zdanie drugie oraz pkt 27 ust. 2, które również określają treść umowy o świadczenie usług dotyczących dostawy wody i odprowadzania ścieków.

Wskazać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy organ stanowiący jest upoważniony do określenia w regulaminie warunki i tryb zawierania umowy z odbiorcami usług, ale nie do określania warunki rozwiązywania tych umów. Sprzeczne z art. 19 ust. 5 pkt 2 są również postanowienia regulaminu zawarte w pkt 12 ust. 5 i w pkt 13, które dotyczą odmowy zawarcia umowy o świadczenie usług. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzania ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W orzecznictwie wskazuje się, że rada gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie jest władna do unormowania powyższych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te zagadnienia, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13, CBOSA). Jakkolwiek poprzez użycie w art. 19 ust. 2 ustawy sformułowania "w tym", ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak pamiętać trzeba, że ograniczenie tzw. swobody zawierania umów, wynikającej z art. 353 k.c. musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. Jak już wyżej wskazano, omawiane upoważnienie ustawowe dotyczy wyraźnie tylko warunków i trybu zawierania umów, zatem z woli ustawodawcy, poza kompetencjami Rady pozostaje stanowienie w kwestii rozwiązania umowy. O słuszności takiego stanowiska świadczy dodatkowo także brzmienie art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, w którym prawodawca zaliczył warunki wypowiedzenia do koniecznych elementów umowy (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07, CBOSA). Jak to już wyżej stwierdzono żródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy.

Nie znajduje oparcia w przepisach ustawy zapis zawarty w pkt 15 regulaminu, w którym Rada nałożyła na odbiorców obowiązek informowania przedsiębiorstwo o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu. Upoważnienie do nałożenia w regulaminie obowiązku o tej treści nie wynika z art. 19 ust. 5, ani z pozostałych przepisów ustawy, może jednak wynikać z treści umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 27 ust. 3 ustawy w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2022 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez podjęcie postanowień zawartych w pkt 20 i pkt 21 zaskarżonej uchwały. W zakwestionowanych przepisach regulaminu Rada zawarła regulacje dotyczące określenia ilości zużytej wody w wypadku braku wodomierza oraz awarii wodomierza, podczas gdy sytuacje te zostały kompleksowo uregulowane w § 18 w.w. rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza. (ust. 1).

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na wniosek odbiorcy usług dokonuje sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza (ust. 2). W przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania nie potwierdza zgłoszonej przez odbiorcę usług niesprawności wodomierza, pokrywa on koszty sprawdzenia (ust. 3). Jak wyżej podniesiono jako istotnie naruszający prawo należy ocenić przepis zawarty w akcie niższego rzędu, w sytuacji gdy dane zagadnienie zostało już uregulowane w akcie, stojącym wyżej w hierarchii źródeł prawa.

Również regulacja zawarta w pkt 47 regulaminu, zgodnie z którym w sprawach nie uregulowanych w zaskarżonej uchwale zastosowanie znajdują przepisy ustawy oraz aktów wykonawczych, ze względu na naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych, w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 art. 87 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miasta naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Podzielić należy stanowisko skarżącego w kwestii braku podstaw prawnych do podjęcia postanowienia zawartego w pkt 31, które dotyczy odmowy wydania warunków technicznych. Ustawa nie określa bezpośrednio przesłanek negatywnych zarówno wydania warunków technicznych, jak i przyłączenia do sieci. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczącej warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 9 ustawy. Nie spełnia tego wymogu pkt 28 ust. 2, zgodnie z którym za wodę zużytą do zasilania fontann i na cele przeciw - pożarowe przedsiębiorstwo obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Wymaga podkreślenia, że pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych obligatoryjnych elementów regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

W sposób istotny narusza prawo przepis pkt 32 zaskarżonej uchwały, który dotyczy kosztów budowy przyłącza oraz studni lub pomieszczeń przewidzianych do lokalizacji wodomierza głównego jak również urządzeń pomiarowych odprowadzanych ścieków, które - zgodnie z tym przepisem - ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Sąd stwierdził nieważność omawianego przepisu nie podzielając jednak w pełni w tym zakresie argumentacji zawartej w skardze. Zauważyć przyjdzie, że zagadnienie kosztów budowy przyłączy do sieci reguluje art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. W myśl tych przepisów realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3).

W art. 2 pkt 5 i 6 ustawy zawarto definicje pojęć - "przyłącze kanalizacyjne" i "przyłącze wodociągowe". W myśl art. 2 pkt 5 przyłącze kanalizacyjne jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 6 przyłącze wodociągowe oznacza odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Z przytoczonych przepisów ustawy wynika zatem, że koszty budowy przyłączy ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jednakże, ze względu na okoliczność, że omawiana w tym miejscu kwestia dotycząca kosztów budowy przyłączy została uregulowana w ustawie, dlatego zamieszczenie regulacji o tożsamej treści w akcie niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie porządku prawnego.

Rację ma natomiast skarżący zarzucając, że regulację zawartą w pkt 32, która odnosi się do kosztów ponownego przyłączenia do sieci oraz kosztów ewentualnej, koniecznej aktualizacji warunków technicznych i uzgodnienia dokumentacji technicznej można interpretować jako wprowadzenie opłaty warunkującej ponowne przyłączenie do sieci. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko oraz argumentację skargi.

Wskazane uchybienia mają charakter istotnych naruszeń przepisów prawa, dlatego konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Sąd stwierdził, że pomimo stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów kontrolowany akt prawny mógł nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.