Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm., zwanej dalej u.s.u.s.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił B.D. wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia złożonego przez niego wniosku o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne od czerwca 2015 r. do lipca 2017 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne od czerwca 2015 r. do lipca 2017 r. za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Powyższa decyzja wraz z pouczeniem o sposobie jej zaskarżenia została wysłana na wskazany przez wnioskodawcę adres i odebrana przez niego osobiście w dniu 28 stycznia 2022 r.
B.D. wniósł od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nadany w polskim urzędzie pocztowym w dniu 14 lutego 2022 r. (data wpływu do organu - 16 lutego 2022 r.)
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez B.D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. O prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy strona została pouczona w decyzji z [...] stycznia 2022 r. W sprawie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął 11 lutego 2022 r. Organ dodał przy tym, iż strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku. ZUS wyjaśnił, iż termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem ustawowym. Oznacza to, że nie może on być przedłużany ani skracany przez ZUS, a jego upływ musi zostać uwzględniony z urzędu. ZUS nie może więc wydać innej decyzji niż decyzja o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Następnie pismem z dnia [...] marca 2022 r. B.D. zwrócił się do organu z wnioskiem, w którym wyjaśnił, iż o uchybieniu terminu dowiedział się dopiero z treści decyzji. Skarżący wskazał na okoliczności złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybienie terminu do jego wniesienia i zwrócił się do organu o jego przywrócenie. W związku z w/w pismem organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. poinformował stronę, iż wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać złożony w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie wezwał B.D. do sprecyzowania czy jego pismo z dnia [...] marca 2022 r. ma zostać potraktowane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. wniósł o potraktowanie jego pisma z [...] marca 2022 r. jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wobec powyższego organ przesłał skargę B.D. wraz z pismem ją precyzującym do tutejszego Sądu i z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia.
Następnie jednak na rozprawie w dniu 27 lipca 2022 r. pełnomocnik organu sprecyzowała stanowisko organu w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).
Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.
W ramach tak rozumianej kontroli zgodności z prawem Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może zostać utrzymana w obrocie prawnym, z powodów które Sąd uwzględnił z urzędu.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż według analizy akt sprawy, skarga B.D. wniesiona została do tutejszego Sądu w terminie. Pismo z dnia [...] marca 2022 r., nadane w polskim urzędzie pocztowym w tym samym dniu, złożone zostało w terminie do wniesienia skargi od decyzji z dnia [...] marca 2022 r. Zatem po sprecyzowaniu przez skarżącego, na wezwanie organu, iż pismo to stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., uznać należało, iż skarga wniesiona została w dniu 25 marca 2022 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.
Przechodząc do rozważań merytorycznych, Sąd wskazuje, iż zasadniczą okolicznością, która zadecydowała o uwzględnieniu skargi przez skład orzekający w niniejszej sprawie jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez tę samą osobę. Zarówno decyzję z [...] stycznia 2022 r., jak i z [...] marca 2022 r. podpisały dwie osoby, w tym podpisy jednej z nich z podaniem stanowiska – Z-ca Naczelnika Wydziału Realizacji Dochodów B.M., figurują na obu w/w decyzjach. Powyższe oznacza, że osoba, której podpisy pokrywają się na obu decyzjach, brała udział w wydaniu rozstrzygnięć w obu instancjach.
Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju rozstrzygnięcia.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 24 § 1 k.p.a. wskazującego przyczyny, zaistnienie których skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne.
Uznał zatem, że już samo zdarzenie polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń pracownika organu, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo z punktu widzenia zachowania wymogów zasady dwuinstancyjności, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne.
Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej.
Wyjaśnić należy, iż wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć szeroko pod względem przedmiotowym. Dotyczy on bowiem prowadzenia całego postępowania wyjaśniającego, zbierania materiału dowodowego, jak też podpisania końcowego rozstrzygnięcia – wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 16.04.2009 r., III SA/Gl 1492/08, LEX nr 536375).
Podkreślić należy, iż osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (rozumianym jak wyżej), podlega wyłączeniu z całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Przyjmuje się przy tym, że skoro norma prawna wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zdanie drugie znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1276/19 Naczelny Sąd Administracyjny także potwierdził, iż reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (por. również A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 24 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978).
Skoro niewątpliwie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem ma ona też zastosowanie w przypadku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 u.s.u.s. Wyjaśnić należy, iż przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. środek zaskarżenia tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji, ma specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Zastosowanie w tej sytuacji instytucji wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.a daje gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji.
Jednocześnie mając na uwadze, iż przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem decyzji odnoszącej się do kwestii formalnoprawnych, dotyczących terminowości wniesienia środka zaskarżenia, stwierdzić należy, iż z punktu widzenia wymogu określonego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pozostaje to bez znaczenia. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1276/19, podał, iż obowiązujące przepisy nie pozwalają na odstąpienie od obowiązku wyłączenia pracownika z tego powodu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest wynikiem określonej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, ale matematycznego wyliczenia terminu.
Dodać należy przy tym, iż uczestniczenie tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia w ramach postępowania wywołanego odwołaniem bądź wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi istotne naruszenie prawa, dające stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczność, iż osoba, której podpisy pokrywają się na obu decyzjach – B.M., brała udział w wydaniu rozstrzygnięć w obu instancjach, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a..
Dodatkowo, poza opisanym powyżej uchybieniem, Sąd zwrócił uwagę na pominięcie przez organ w przeprowadzonym postępowaniu treści art. 15 zzzzzn2 ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. 2021 r., poz. 2095, ze zm., dalej jako ustawa COVID). W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wskazanych terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1); w zawiadomieniu takim organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu wnosi się w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).
Przepis ten wszedł w życie i obowiązuje od 16 grudnia 2020 r. Co prawda rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1027) z dniem 16 maja 2022 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jednak przepis art. 15 zzzzn2 ustawy COVID pozostaje jednak w obrocie prawnym i nie został uchylony. Z uwagi na odwołanie epidemii zmianie uległo jedynie jego zastosowanie. Jak wskazuje bowiem interpretacja ust. 1 cyt. przepisu ma on zastosowanie w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii.
Zatem istotne dla zastosowania w/w przepisu jest, aby stwierdzenie uchybienia terminu do dokonania przez stronę m.in. czynności kształtujących jej prawa i obowiązku, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przez organem administracji publicznej, miało miejsce jeszcze w okresie kiedy obowiązywał stan epidemii. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, iż do uchybienia terminu w zakresie złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy i do stwierdzenia tego uchybienia, doszło jeszcze w czasie obowiązywania stanu epidemii, zatem przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID miał i ma zastosowanie.
Cytowana wyżej regulacja wymagała zatem od organu poinformowania skarżącego o treści ww. przepisu, w tym o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także terminu do jego złożenia. Z brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że szczególny tryb przywrócenia terminu uregulowany w ustawie COVID-19 jest dodatkową ochroną prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii.
Analiza akt sprawy wskazuje, iż organ odwoławczy nie wystosował do strony powyższego zawiadomienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany będzie uwzględnić zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną oraz wskazania Sądu. W szczególności organ zobowiązany będzie zadbać, aby załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokonane zostało przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji organu z dnia [...] stycznia 2022 r. (decyzja wydana w I instancji). Ponadto organ powinien także rozpoznając ponownie sprawę uwzględnić i zastosować treść art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19.