Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 marca 2008 roku, przekazanym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. w dniu 28 kwietnia 2008 roku, S.D. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione, zarzucając mu błędną wykładnię przepisów art. 3 ust. 2 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczaniu okresów pracy w indywidualnych gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54 poz. 310). W uzasadnieniu skargi wskazywał min., iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając jego zażalenie na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie wydania zaświadczenia o pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców uznało je za nieuzasadnione. Zarzucał, iż Kolegium błędnie uznało, że pismo Wójta, informujące skarżącego o braku danych pozwalających na wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pracy w gospodarstwie rolnym, ma charakter rozstrzygający sprawę co do istoty i stanowi załatwienie sprawy związanej z ubieganiem się o wydanie zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło ojej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonym skargą postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza bowiem, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta.
Wskazane ograniczenie wynika z treści art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej ppsa), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. Zgodnie przepisem art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Podstawową przesłanką warunkującą zaskarżenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym jest to, czy służy na nie zażalenie chyba, że postanowienie kończy postępowanie lub rozstrzyga sprawę co do istoty. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym katalog postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego, wydanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tego Kodeksu jest zamknięty.
Zaskarżone skargą postanowienie Kolegium z dnia 29 lutego 2008 roku wydane zostało w związku z zażaleniem S.D. z dnia 18 stycznia 2008 roku na niezałatwienie przez Wójta Gminy L. w terminie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres wykonywania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. W zażaleniu tym S.D. zarzucał, iż fakt pisemnego zawiadomienia go przez Wójta o braku danych pozwalających na wydanie zaświadczenia nie stanowi załatwienia sprawy o jakim mowa w art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego i organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Jako podstawę prawną zażalenia S.D. wskazywał przepis art. 37 § 1 Kpa. Taką też podstawę wskazało Kolegium wydając kwestionowane skargą postanowienie z dnia 29 lutego 2008 roku.
Przywołany przez skarżącego i Kolegium przepis reguluje administracyjne środki zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Przewiduje on możliwość złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym stosownie do art. 36 Kpa. Zażalenie przewidziane w art. 37 Kpa, wnoszone do organu wyższego stopnia nad organem przed którym sprawa zawisła, przysługuje wyłącznie w sytuacji niezałatwienia sprawy przez tenże organ w przewidzianych prawem terminach. Zażalenie o jakim mowa w art. 37 Kpa jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Ma charakter odrębny od zażaleń o jakich mowa w przepisach art. 141-144 Kpa. Nie jest bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia, ale służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 Kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 Kpa.
Postanowienie organu administracji publicznej wyższego stopnia wydane w załatwieniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 Kpa zaliczane jest do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczących poszczególnych kwestii -jak w tym przypadku bezczynności organu - wynikających w toku tego postępowania lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku - l OSK 306/05). Wyczerpanie trybu zażaleniowego przewidzianego w przepisie art. 37 Kpa jest natomiast warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu l instancji (art. 52 § 1 ppsa). Niezależnie bowiem od pozytywnego czy negatywnego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia strona może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu l instancji
Zważywszy na wskazane wyżej okoliczności skarga S.D. podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 58 §1 pkt 1 ppsa bowiem złożona została na akt w stosunku do którego kontrola sądowoadministracyjna została wyłączona. Tytułem pouczenia wskazać należy, iż niezależnie od stanowiska zajętego przez Kolegium jako organ wyższego stopnia, to wyczerpanie trybu zażaleniowego określonego w art. 37 Kpa, daje stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu l instancji tj. Wójta Gminy L..