Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. R.S. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego (zwanego dalej organem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2016 r. w sprawach zarejestrowanych w [...] pod symbolem [...]. Skarżący wskazał, że informacje mogą być udostępnione na płycie CD/DVD.
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ wezwał skarżącego do wskazania powodów, dla których udzielenie powyższych informacji będzie szczególne dla interesu publicznego. W odpowiedzi R.S. podał, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej przez niego informacji za informację publiczną, a anonimizacja orzeczeń nie może stanowić o przetworzeniu informacji.
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Prezes Sądu Rejonowego, działając m. in. na podstawie art. 16 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako u.d.i.p.) - odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że udostępnienie kopii orzeczeń wraz z uzasadnieniami ma charakter informacji przetworzonej. Specyfika wyroków i ich uzasadnień polega na tym, że często zawierają one nie tylko dane stron postępowań, lecz również innych sposób, w tym biegłych czy świadków. Z tego względu w ocenie organu uwzględnienie wniosku wymaga nie tyko zwykłych czynności związanych z kopiowaniem dokumentów, lecz też znacznym nakładem pracy związanym z ponadstandardową anonimizacją. Organ dodał, że wnioskodawca nie wykazał, że informacja której żąda jest informacją szczególnie istotną dla interesu publicznego.
W odwołaniu od w/w decyzji R.S. podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych żądana przez niego informacja nie może być zakwalifikowana jako informacja publiczna przetworzona.
Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Prezes Sądu Okręgowego, działając m.in. na podstawie art. 16 i art. 17 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że udzielenie żądanych informacji oznacza konieczność analizy wszystkich orzeczeń z rep. [...], pod kątem kwalifikacji ich do grup oznaczonych symbolami [...]. W ocenie organu już ta okoliczność pozwala na uznanie, że wnioskodawca żądał udzielenia informacji przetworzonych. Ponadto organ stwierdził, że tego typu zbiór informacji w Sądzie Rejonowym nie został wyodrębniony i nie istnieje a tym samym musiałby być dopiero stworzony po uprzedniej selekcji danych i przy zaangażowaniu pracowników sądu, którzy przy znacznym nakładzie pracy musieliby dokonywać stosownych analiz, jak i też utrwalić te analizy w sporządzonych zbiorach informacji.
W skardze z dnia [...] czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. R.S. podniósł, że organy nawet nie ustaliły ilości orzeczeń, których dotyczy złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r., reprezentujący skarżącego pełnomocnik wyznaczony z urzędu (na podstawie postanowienia referendarza sądowego z dnia 9 lipca 2020 r.), w pełni podtrzymał stanowisko skarżącego oświadczając, iż wnosi o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż nie zostały one uiszczone w całości. Pełnomocnik zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 1 i ust. 2 w u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Uzasadniając zarzuty radca prawny M.K. podniosła, że przedmiotowe orzeczenia są w posiadaniu Sądu Rejonowego i wymagają jedynie pewnych czynności w celu ich udostępnienia. Pełnomocnik wskazała, że aktualnie repertoria spraw prowadzi się w formie elektronicznej i wyodrębnienie danych wyroków z kategorii statystycznej [...] stanowi jedynie chwilę pracy pracownika sekretariatu. Z kolei proces anonimizacji orzeczeń dokonuje się za pomocą programu komputerowego – a nie ręcznie, zatem nie sposób mówić o znacznym nakładzie pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W myśl tego pierwszego przepisu odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Mając na uwadze powyższe uwagi, nie ulega wątpliwości, iż informacja, której dotyczy wniosek skarżącego posiada charakter informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją prostą czy przetworzoną, dla udostępnienia której ustawodawca przewidział pozytywną przesłankę – wykazanie w jej uzyskaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Wymóg ten został określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W tym miejscu wskazać należy, że informacja publiczna przetworzona jest pojęciem nieostrym i nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednakże w myśl utrwalonego już stanowiska judykatury, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która:
- - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA);
- - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13,) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);
- - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15;
- - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).
Ocena żądanej informacji pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Oznacza to, że podmiot do którego skierowane jest żądanie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana przez wnioskodawcę informacja na charakter przetworzonej. W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, CBOSA).
Wskazać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ wskazał jedynie w sposób bardzo ogólny na konieczność analizy wszystkich orzeczeń z rep. [...] pod kątem ich kwalifikacji do grup oznaczonej symbolami [...] oraz anonimizacji orzeczeń. W ocenie Sądu takie stanowisko jest nieprawidłowe. Zważyć jednak należy, iż ani na podstawie pisma informującego skarżącego, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnienia decyzji organu nie można w sposób rzetelny zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15, z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1060/17, CBOSA). Nie jest bowiem wystarczające wykazanie przetworzonego charakteru informacji jedynie przez odwołanie się do tez zawartych w orzecznictwie, definiującego pojęcie informacji przetworzonej oraz bardzo lakonicznego stwierdzenia, iż pracownicy musieliby wyselekcjonować ją oraz dokonać anonimizacji. Wymaga podkreślenia, że organy nie wskazały danych dotyczących ilości wyroków zarejestrowanych w rep. [...] w 2016 r., pod symbolem [...].
Ocena zaś, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1703/19, CBOSA).
Jednocześnie należy zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, że w rep. [...] w 2016 r. zarejestrowano 27 spraw o symbolu [...], natomiast o symbolu [...] nie odnotowano żadnej sprawy. Czynności polegające na zanonimizowaniu takiej ilości orzeczeń sądowych nie powinny stanowić dla administracji sądu dużego wysiłku technicznego, organizacyjnego czy intelektualnego, który mógłby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań organu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 127/14, wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14, CBOSA).
Podkreślić trzeba, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że decyzja taka powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. W uzasadnieniu organ powinien przedstawić przekonującą argumentację, że w konkretnej sprawie, rozpatrywanej indywidualnie, wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W niniejszej sprawie stanowisko organów jest dowolne. Podkreślenia przy tym wymaga, że ciężar wykazania, że właśnie z takim rodzajem informacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie spoczywa na organie.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną.
W przedmiocie pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 68).