Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej J.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B.K.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 grudnia 2021 r. J.M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2022 r. organ I instancji ustalił, że matka skarżącej wymaga stałej i bieżącej opieki i jest osobą wymagającą pomocy i wsparcia. Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydane bezterminowo, a niepełnosprawność istnieje od [...] maja 2020 r. B.K. jest mężatką, jednakże jej mąż – H.K., jako podano w oświadczeniu, ze względu na swój stan zdrowia oraz pracę zawodową nie jest w stanie zaopiekować się żoną. H.K. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności.
Zdaniem organu I instancji J.M. jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz B.K., która taką opiekę może sprawować i faktycznie sprawuje. W ocenie tego organu na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stoi jednak treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej: u.ś.r.), bowiem niepełnosprawność B.K. powstała w wieku dorosłym.
- 2. Od tej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i zarzucając jej:
- 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia zakresowej derogacji tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez odwołującą, czyli córkę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wójta Gminy i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. - bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. W tej części uzasadnienie zaskarżonej decyzji uznano za błędne, a wymaganą tym przepisem przesłankę za spełnioną.
Jednakże, w ocenie Kolegium, nie została w sprawie spełniona inna przesłanka, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium powołując się na przepisy art. 23, 27 i 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego podkreśliło wymiar i zakres wzajemny obowiązków małżonków i wskazało, że tylko wyjątkowo obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby uprawnione w pierwszej kolejności z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie uprawnionej w dalszej kolejności.
W ocenie Kolegium fakt, że mąż B.K. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje zawodowo jednoznacznie wskazuje, że brak jest obiektywnych powodów niemożności sprawowania opieki nad żoną. Mając na uwadze powyższe stwierdzono brak podstaw do przyznania J.M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B.K.
- 4. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu w terminie pełnomocnik skarżącej zaskarżając w całości decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2022 r., zarzucił jej:
- 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:
- a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki,
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą, w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada męża nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad żoną - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz zwrot kosztów postępowania.
W skardze zawarto wnioski o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - dokumentacji medycznej H.K. na okoliczność niemożności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały rozwinięte, w szczególności przez odniesienie do orzecznictwa i teorii wykładni.
- 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
7. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kwestia ta jest już od jakiegoś czasu jednolicie postrzegana w orzecznictwie, a wcześniejsze różnice poglądów wynikały na poły z wadliwego rozumienia istoty tzw. wyroku zakresowego, jak i niezbyt fortunnego sformułowania zawartego w treści uzasadnienia wyroku Trybunału. Aktualnie stanowisko w tej mierze jest już jasne i zgodne z tym, co tutejszy Sąd prezentował konsekwentnie od początku rozstrzygania tego typu spraw.
8. Sąd zgadza się z pełnomocnikiem skarżącej, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może być intepretowany i wykładany wyłącznie przy zastosowaniu reguł językowych. Taki ograniczony sposób wykładni, przy obecnym stanie prawa, a ściślej rzecz biorąc legislacji, jest już nie do utrzymania i proces wykładni zawsze musi obejmować stosowane w następnej kolejności dyrektywy funkcjonalne, choćby po to by zweryfikować wynik wykładni językowej pod względem ewentualnych kolizji systemowych lub aksjologicznych.
Inną kwestią jest jednak to, w jakim zakresie dopuszczalne jest odstępstwo od wyniku wykładni językowej, która w przypadku przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest jasna. Przyznanie świadczenia skarżącej wymaga więc "przełamania" rezultatu wykładni językowej, co w świetle każdej przyjmowanej w naszej kulturze teorii wykładni jest zawsze wyjątkiem, a nigdy regułą. Mając tę kwestię na względzie Sąd uznaje dopuszczalność "przełamywania" brzmienia językowego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w okolicznościach konkretnej sprawy, które uzasadniają takie odstępstwo.
Te zapatrywanie jest zgodne z liberalną, aktywistyczną linią orzecznictwa sądów, na który powołuje się pełnomocnik skarżącej. Podkreślić jednak należy, że odstępstwo od wyniku wykładni językowej postrzegane jest w tym orzecznictwie jako wyjątek usprawiedliwiony jednostkowym stanem faktycznym. Chodzi zatem o sytuacje, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki, nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może sprawować opieki z przyczyn "obiektywnie niemożliwych" (z najnowszych orzeczeń por. przykładowo wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., I OSK 1750/21/ CBOSA i powołane tam argumenty i poglądy).
Ten kierunek wykładni brało pod uwagę również Kolegium, bowiem w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do stanu faktycznego sprawy. Z niego zaś jednoznacznie wynika, że na dzień rozpatrywania sprawy małżonek B.K. pracował zawodowo (w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2022 r. B.K. wprost stwierdziła, że jej mąż "nie może się nią opiekować ponieważ pracuje i jest jedynym żywicielem rodziny").
9. Zdaniem Sądu granice liberalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ograniczają pewne racjonalne względy dowodowe. Organy pomocy społecznej nie są władne i tak wyspecjalizowane, by prowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia stanu zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji, tak jak czynią to komisje lekarskie (jest to jeden z najpoważniejszych argumentów przeciwko liberalizacji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Dlatego okoliczności uwzględniane jako wyjątkowe muszą być jasne i wynikać przede wszystkim z dokumentacji.
Zgromadzone w sprawie dokumenty przedłożone przez stronę (powielone w skardze, gdyż są one w aktach administracyjnych) wskazują, że w roku 2016 H.K. przebył złamanie podudzia lewego, a w roku 2017 - zawał serca. Innych, nowszych i aktualnych na moment rozstrzygania sprawy dokumentów strona nie przedłożyła, mimo że już w postępowaniu odwoławczym działała przez pełnomocnika. Poza brakiem orzeczeń o jakimkolwiek stopniu jego niepełnosprawności, nie ma również innych dowodów potwierdzających, że aktualny stan zdrowia H.K. jest taki, że nie może on sprawować opieki and żoną z innego powodu, niż praca. Zarzut braku pełnych ustaleń jest zatem niezasadny, bo organy ustaliły to, co mogły na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę. W tej sytuacji nie może być mowy o usprawiedliwionym wyjątku.
- 10. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz braku innych uchybień uwzględnianych przez sąd z urzędu, skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna (art. 151 p.p.s.a.).