Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] listopada 2005r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu świadczenia usług cmentarnych na terenie Miasta i Gminy. Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) - dalej ustawa o cmentarzach – oraz art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) – dalej ustawa o samorządzie gminnym.
Wojewoda złożył skargę na powyższe zarządzenie. W skardze wskazał, że zarządzenie narusza istotnie przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie przyznaje organowi wykonawczego wprost kompetencji do ustalenia regulaminu porządkowego cmentarzy komunalnych. Zdaniem skarżącego przepis ten daje podstawy do uregulowania w drodze zarządzenia opłat za cmentarze komunalne znajdujące się na terenie gminy. Skarżący wskazał, że cmentarze komunalne stanowią obiekty użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej określa uchwałą rada gminy, która to uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z tego też względu – zdaniem skarżącego - ustalenie regulaminu świadczenia usług cmentarnych stanowi wyłączną domenę rady gminy. Z tego też względu Burmistrz Miasta i Gminy przekroczył zakres przyznanych kompetencji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają nie tylko przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ale również przepisy ustawy o cmentarzach. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów), na terenie których cmentarz jest położony. Przepis ten - zdaniem organu – stanowi lex specialis w stosunku do art. 40 i art. 41 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalenie regulaminu świadczenia usług cmentarnych mieści się w pojęciu zarządzania cmentarzami. Czynność ta zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach należy do kompetencji wójta. Zdaniem organu – to właśnie organ wykonawczy gminy, a nie rada gminy, jest organem właściwym do ustalenia regulaminu korzystania z cmentarza.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje:
Skarga częściowo jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach – utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga dotyczy zarządzenia burmistrza w sprawie regulaminu świadczenia usług cmentarnych na terenie miasta. Zarówno skarżący - Wojewoda - jak i Burmistrz w odniesieniu do zaskarżonego zarządzenia zamiennie używają, iż stanowi ono "zasady korzystania z cmentarza" lub "regulamin świadczenia usług cmentarnych na terenie miasta". Określenie "świadczenie usług cmentarnych" nie jest tożsame z pojęciem "zasad korzystania z cmentarza" – czego zdaniem Sądu strony nie dostrzegają używając zamiennie powyższych określeń.
Błędne jest stanowisko Burmistrza wyrażone w odpowiedzi na skargę, że organem właściwym do ustalenia regulaminu korzystania z cmentarzy jest burmistrz, a nie rada gminy.
Zasady zarządu mieniem gminy jak i zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (na mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) stanowią akty prawa miejscowego i są ustanawiane przez radę gminy w formie uchwały. Zdaniem Sądu przepisy ustawy o cmentarzach nie wyłączają stosowania unormowań w tym zakresie z ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do określenia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych.
Błędne jest również stanowisko skarżącego, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach stanowi wyłącznie "uprawnienie do uregulowania w drodze zarządzenia opłat za cmentarze komunalne znajdujące się na terenie gminy".
Sąd zgadza się - co do zasady - z poglądem Burmistrza, iż ustalenie regulaminu usług cmentarnych mieści się w pojęciu zarządzania cmentarzami.
Cmentarz o którym mowa w zaskarżonym zarządzeniu - stanowi własność Gminy, a tym samym stanowi mienie komunalne. Gospodarowanie mieniem komunalnym stanowi zadanie wójta (burmistrza, prezydenta). Tak więc art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z którym do zadań wójta (burmistrza) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym - jak i wcześniej przytoczony art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach nie stoją w sprzeczności. Jako zarządzanie jak i gospodarowania mieniem nie można wyłącznie zaliczyć uprawnienia do określenia opłat "za korzystanie z cmentarza".
Zakres przedmiotowy objęty w części zaskarżonego zarządzenia wskazuje na wydanie go w ramach czynności związanych z utrzymaniem i zarządzaniem cmentarzem komunalnym. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że treść zaskarżonego zarządzenia nie stanowi określenia zasad korzystania z cmentarzy, albowiem w tym zakresie jest ono zbyt ogólne.
Zdaniem Sądu - burmistrz jest uprawniony w ramach wykonywania zadań leżących wyłącznie w jego kompetencji do wydawania zarządzeń. Gospodarowanie mieniem komunalnym stanowi wyłączną kompetencję burmistrza. Do wyłącznej kompetencji burmistrza należy również utrzymanie i zarządzanie cmentarzem, a czynności te nie ograniczają się wyłącznie do ustalenia w formie zarządzenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza.
Jednakże Sąd dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia zwrócił uwagę, że treść § 5, § 9 oraz § 10 wykracza poza kompetencję jakie posiada burmistrz. Przystępując do oceny merytorycznej zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że § 5 określa "przepisy porządkowe". Powyższy przepis nakłada na osoby przebywające na terenie cmentarza obowiązek określonego zachowania się, przestrzegania określonych zasad. Z tego też względu – zdaniem Sądu- zarządzenie w § 5 określa zasady korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej jakim jest niewątpliwie cmentarz. Na mocy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym – ustalenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej stanowi akt prawa miejscowego, którego ustanowienie należy do kompetencji rady gminy (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy). Z tego też względu należało stwierdzić nieważność § 5 zarządzenia jako istotnie naruszającego treść art. 40 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W § 9 zaskarżonego zarządzenia określono, iż nadzór nad przestrzeganiem przepisów i świadczenie usług cmentarnych sprawuje Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej. Nie ulega wątpliwości, że gmina w ramach wykonywania zadań własnych, które nałożone zostały na nią ustawowo - a do których to zadań należą również sprawy cmentarzy gminnych - może wykonywać poprzez prowadzenie działalności w określonych formach organizacyjno-prawnych, jak i poprzez powierzenie wykonania przedmiotowych zadań na podstawie umów cywilnoprawnych osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadających osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych. Do zakresu zadań które mogą zostać przekazane do wykonania poprzez wymienione podmioty nie wchodzi nadzór nad przestrzeganiem przepisów, skoro ustawa taki obowiązek nałożyła wprost na burmistrza. Zakład Gospodarki Komunalnej jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - do zakresu której wchodzą również zadania o charakterze użyteczności publicznej - nie może sprawować nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach.
Natomiast jako podmiot gospodarczy może świadczyć usługi cmentarne. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach – nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawuje burmistrz. Przekazanie w tym zakresie kompetencji wykracza poza uprawnienia burmistrza. Z tego też powodu należało stwierdzić nieważność § 9 zarządzenia z uwagi, że w istotny sposób narusza art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach..
Użyte w § 10 zaskarżonego zarządzenia sformułowanie wskazuje, iż zarządzenie to zostało uznane za akt prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 190 poz. 1606) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Z uwagi, że zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, jak również przepisy ustawy o cmentarzach nie nakładają obowiązku opublikowania zarządzenia w przedmiotowym zakresie w dzienniku wojewódzkim – zaskarżone zarządzenie nie może zostać opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa. Z tego też względu należało stwierdzić nieważność § 10. Burmistrz winien określić w inny sposób termin wejścia w życie zarządzenia w przedmiotowym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z poz. zm.) orzekł jak na wstępie.